בפוסט הראשון נתתי רקע קצר על המחלקה, בפוסט השני התייחסתי לרכיבים הנוגעים ל(אי) הניהול הפנימי במחלקה, ובפוסט זה אבקש להתמקד בהתנהלות אל מול גורמי ממשל אחרים בדגש על מערך הייעוץ המשפטי במשרדים אחרים.

מטבע הדברים, וסוג הפורמט, הדברים כתובים בקיצור.

מערך הייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה – הכרות קצרה

בכל משרד ממשלתי או יחידת סמך, ישנו יועץ משפטי. לעתים מדובר ביועץ אחד ולעתים כפופה אליו מחלקה בהיקף משתנה, לפי גודל הרשות וצרכיה המשפטיים. תפקיד היועץ ללוות את הרשות בהיבטים המשפטיים – בין אם בייעוץ משפטי ובין אם בניסוח וקידום חקיקה.

על פי הנחיית היועצת המשפטית לממשלה בנושא "היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה", היועץ המשפטי הוא בעל הסמכות להנחות את הגורמים באותה רשות, ביחס לפרשנות החוק המחייבת, אלא אם בית המשפט או היועצת המשפטית קבעה אחרת.

בהתאם להמלצת הצוות הבינמשרדי לבחינת מערך הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה שפעל בשנת 2009, אשר אומצו כהחלטת ממשלה, נשמרה החלוקה בין הכפיפות הניהולית של הייעוץ המשפטי במשרד להנהלת הרשות בה הוא עובד, לבין כפיפותו המקצועית ליועצת המשפטית לממשלה.

במובן זה, היועץ המשפטי לממשלה, מחלקת ייעוץ וחקיקה והייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה וביחידות הסמך – הם מערך מקצועי אחד. שני האחרונים הם זרועותיה של היועצת המשפטית לממשלה. לצורך הנוחות נקרא להם "המחלקה" וה"ייעוץ".

הסבר קצר זה טומן בחובו לא מעט שאלות וקשיים.

מהו מעמד היועץ של כל משרד, אל מול רפרנט במחלקת הייעוץ והחקיקה? האם כל אחד מעשרות הרפרנטים במחלקה יכולים לפסול או לשנות מהחלטת היועץ המשפטי בכל רשות? במקום בו יש מערך משפטי מקצועי מיומן, מה הערך המוסף של הרפרנט הרלוונטי במחלקת ייעוץ וחקיקה? ועוד שאלות רבות.

דיוק ופיתוח המדריך

כזכור, התייחסתי בפוסטים הקודמים למדריך הפנימי לעבודת מחלקת ייעוץ וחקיקה. מדריך זה, כפי שהזכרתי בפוסט הראשון, זכה לביקורת רבה, בין היתר ממערך הייעוץ המשפטי ביחידות השונות. ביקורת זו, הובילה למהלך מקיף של דיוק המדריך בשני צירים מרכזיים – הייעוץ והחקיקה.

מטבע הדברים איני מכירה את כל הדיונים שנעשו בנושא, ולא ראיתי את המסמכים שנוצרו ועיגנו את ההסכמות הסופיות שגובשו, אולם, למיטב הבנתי, העבודה המשותפת, שהיתה לא פשוטה לפרקים, הובילה לדיוק בתהליכי העבודה וביחסים שבין המחלקה לייעוץ, וניסתה לתת מענה גם לסוגיות שהעליתי בפוסט הקודם ובהם עמידה בלוחות זמינים והגדרת הגזרה שבין מחלקת ייעוץ וחקיקה למערך הייעוץ המשפטי לממשלה.

למיטב הבנתי, מסמכים אלו ערוכים ומוכנים מזה מספר חודשים. טוב יעשה מי שמעכב את פרסומן, ויוציא אותם לאור. מצב הדברים כיום כה עגום, שטוב שתהא אבן פינה למיסוד עבודה סדורה ומוסכמת במחלקה, גם אם אינה מושלמת. תפורסם נא התוכנית, ובמידת הצורך, תתוקן ותתואם במהלך הדרך.

באין מסמך נגיש לציבור, אפרוט את הנקודות המרכזיות הדורשות תיקון, לשיטתי, וזאת נוסף על אלו שמניתי בפוסט הקודם (משנים המגיעים מחוץ למחלקה, לוחות זמנים, עיקר מול טפל, מדידה ומחקר).

דינמיות בין זרועותיה השונות של היועצת

על אף שלשני זרועותיה של היועצת המשפטית לממשלה יש מטרה זהה, דרך הפעולה והמיומנויות הנרכשות בכל אחת מזרועות אלו, שונה.

הן במחלקה והן ברשויות נתקלים יועצים משפטיים עם סוגיות עקרוניות חדשניות ותיאורטיות מחד, ועם דרישה מהשטח מאידך. עם זאת, מטבע הדברים, המיקום והפוזיציה מאפשרים לרפרנטים במחלקה להתמקצע בסוגיות קונקרטיות, ולהסתכל במבט רוחב, ואילו בייעוץ ברשות חווים את הצורך לתת מענה מהיר לציבור כמו גם לגורמי המקצוע, באופן מובהק יותר.

בהנתן שההבנה וההתנסות השונה חשובה לכל מי שנושא בתפקיד במערך הייעוץ המשפטי, הכרח של ממש הוא לייצר מסלול של מעבר בין הזרועות השונות של המערך כולו.

בעניין זה, כפי שאף הזכרתי בפוסט הקודם, העובדה שרק לשניים מהמשנים היה רקע בייעוץ המשפטי במשרד ממשלתי, אומר דרשני.

לרבים מהיועצים המשפטיים במשרדי הממשלה יש רקע במחלקת ייעוץ וחקיקה, אך לא להפך. התנודה החד כיוונית היא תוצאה, בין היתר, של חוסר הנכונות לאורך זמן למנות משנים מתוך מחלקת ייעוץ וחקיקה. כתוצאה מכך, קידום אפשרי למי שמבקש להתקדם מתוך מחלקת ייעוץ וחקיקה, הוא לעבור למערך הייעוץ המשרדי. מיותר לציין כי גם תופעה זו מייצרת מסר ניהולי בעייתי אל מול עובדי הייעוץ במשרדים המבקשים לצמוח ולהתפתח עוד.

המשנה החדש לענייני ניהול חייב להשקיע זמן ביצירת מסלולי ההתפתחות והתמריצים לעובדי שני זרעותיה של היועצת המשפטית לממשלה, ולאפשר מעבר בין המחלקה לייעוץ ולהפך. יש לדרוש מעובד מקצועי של המערך המבקש להשתלב בדרגות ניהוליות במחלקה או במערך, לצבור ניסיון בשתי זרועותיה של המערכת, לכל הפחות. האידאל הוא, שיהיה מעבר גם אל מול הפרקליטות או יחידות משפטיות מקצועיות אחרות כדי לייצר דרג ניהולי בעל ניסיון ומיומנויות מורכבות מהקיים, אבל עוד חזון למועד.

שחקני וטו

לאור ריבוי העובדים, וההתמחויות במחלקה, נוצר מצב בו כל עובד במחלקת ייעוץ וחקיקה הופך להיות שחקן וטו. למען ההגינות יש לציין כי מצב דברים זה היה קיים במידה מסוימת גם בעבר. עם זאת, לא דומה התמודדות של הייעוץ המשרדי מול 40 שחקני וטו, שלכל אחד מהם היתה התמקצעות רחבה יותר, להתמודדות מול קרוב ל-200 שחקנים שכל אחד מהם מתמחה בשטח צר.

השגרה היא שמערך הייעוץ המשפטי במשרדים, כמו גם יחידות מקצועיות בתוך משרד המשפטים ובמידה פחותה יותר הכנסת – נדרש להתמודד עם עשרות מגיבים אשר לא פעם חלוקים בינם לבין עצמם – ללא גורם מכריע.

התוצאה היא יצירת הכבדה ניכרת על הייעוץ, לעתים עד כדי שיתוק.

רפרנט מול יועץ

בשאלת שחקני הוטו, ישנן שלוש שאלות משנה –  

הראשונה, שגם המדריך עסק בה, היא האם מחלקת ייעוץ וחקיקה רשאית להיות חסם בכל מקרה. האם העובדה שלרפרנט יש הערות על חוות דעת משפטית או נוסח חקיקה, מאפשר לו למנוע את המשך קידום המהלך, ללא קשר לטיב הביקורת (מניעה חוקתית, בעיה חוקית, או הערה לשיפור).

השנייה, מי הגורם שיכול להטיל וטו. האם כל רפרנט, יהא ניסיונו אשר יהא, יכול להיות שחקן וטו גם מול עמדה של יועץ משפטי במשרד בעל ניסיון וותק? כיצד מנהלים את השיח הזה שבין רפרנט רוחב ליחידה מקצועית הקרובה לשטח (והדבר נכון גם ביחס ליחידות מקצועיות בתוך משרד המשפטים).

האחרונה, נוגעת לחלוקה של הרפרנטים השונים במחלקה. כפי שהזכרתי בפוסט הקודם, במחלקה ישנם רפרנטים האחראים על נושא (כגון עיצומים כספיים, פרטיות וכד') וכאלו האחראים על תחום (בריאות, חינוך, שוק ההון). מהו היחס בין הרפרנט המתכלל נושא אל מול הרפרנטים הרוחביים? כיצד מייצרים מצב שחילוקי דעות בתוך המחלקה, לא מונעים מענה סופי.

קיפאון על השמרים

במובן זה, העובדה שהמחלקה רחוקה יותר מגורמי המקצוע, מונע ממנה לא פעם להבין ולראות את ההשלכות ההרסניות של קיפאון על השמרים. הדבר נכון ביחס לעבודת המחלקה מול יחידות מקצועיות אחרות במשרד המשפטים. בשם המומחיות והעליונות של המחלקה, נמנע לא פעם מיחידות מקצועיות בתוך משרד המשפטים ומחוצה להם, לקדם סוגיות הדורשות תיקון, גם אם לא מדובר בהכרח בסוגיות משפטיות עקרוניות.

בתחומים רבים אי עשייה גורם לצעידה לאחור. אי התאמה של חוקים רבים לעידן הדיגיטלי, או חידוד עקרוני ולשוני שלהם למשך למעלה מעשור, גורם להפיכתם להסדרים שאינם רלוונטיים עוד עת יצאו מהמכבש של המחלקה. לעניין זה הנכם יכולים לעיין בפוסט שכתבתי סביב פרשת NSO, על התמשכות הליכי החקיקה הממשלתיים.

מצב דברים זה מוביל, נוסף על עיכובי חקיקה למשך שנים רבות, גם להמנעות מלקדם חקיקה וניסיון למתוח את הפרשנות התכליתית של הוראות החוק עד הקצה, כמו גם פרסום תזכירי חוק בהשמטת פרק מרכזי, בשל חוסר יכולת לקבל מענה סופי מענף זה או אחר של המחלקה. כולן תוצאות קשות והרסניות.

גם במובן זה, להסכמות אליהם הגיעו לאחרונה יש חשיבות – אולם כל עוד הן לא יפורסמו, יוטמעו, ותבדק העמידה בהם – החיכוכים שהמבנה הקיים וחוסר ההבנייה יוצרים, יימשכו.

לסיכום

היריעה קצרה מלהכיל את כל הסוגיות המצויות במתח בין מחלקת ייעוץ וחקיקה, למערך הייעוץ המשפטי לממשלה וליחידות מקצועיות בתוך משרד המשפטים.

ככל שהמשרד יקדים לפרסם את ההבנות אליהם הגיעו בחודשים האחרונים – ובתנאי שיהיה מעקב אחר יישומן, ותהליך מעמיק של הטמעה והפקת לקחים – ייטב לכולנו.

_{Photo by Lasse Møller on Unsplash}

The post אתגרי ייעו"ח – מול הייעוץ במשרדים first appeared on עו״ד רבקי דב״ש.

The post אתגרי ייעו"ח – מול הייעוץ במשרדים appeared first on עו״ד רבקי דב״ש.

הנחה מקדימה היא שאנו מעוניינים כי למשטרה יהיו כלים מתאימים למלחמה בפשיעה, תוך פגיעה מינימלית בזכויות אדם. כחלק מהאיזון העדין הזה, נדרש כי פעילות המשטרה תהיה מעוגנת בחקיקה, וכי תהיה לגביה השקיפות המרבית ברמה המערכתית. כלומר, כמו שאנו יודעים שלמשטרה יש אפשרות לבצע האזנה לשיחות, בכפוף לצו צו על פי חוק האזנת סתר אולם איננו יודעים ברגע נתון אם האזנה כאמור מתבצעת עלינו או באיזה כלים, כך גם צריך להיות עם יתר היכולות של המשטרה.  

בשל כך הייתי מפנה את תשומת הלב לכמה נקודות הדורשות טיפול ומענה, מעבר לדרישה הראשונית לבחון האם נעשה שימוש ברוגלות ובאיזה אופן. בשל היקף רשימה זו, אחלק אותה למספר חלקים.

זהו החלק הראשון שיעסוק בהליכי חקיקה ממשלתיים.

הליכי חקיקה ממשלתיים

בשנתיים האחרונות, בעקבות משבר הקורונה, אנו עדים לתיקוני חקיקה מרובים המתגבשים ומאושרים בתוך זמן קצר. קידום חקיקה במהירות כזו, מוביל לצמצום היכולת לבצע בקרה ושיח ציבורי על חקיקה בעלת השלכות על כולנו. אולם, המהירות בה מתבצעת החקיקה האמורה (והדבר נכון גם לגבי חוק ההסדרים), משקפת את הליקוי בהתמשכות הליכי החקיקה בשגרה.

בשגרה, מרבית הליכי החקיקה הממשלתיים, להוציא חוקי הסדרים והליכים חריגים, לוקחים שנים רבות.

מעיון מדגמי בחקיקה הרלוונטית לכאורה בתחום התקנת רוגלה, ובתיקונים שנעשו בה מאז ספטמבר 2010 – אז הוקם אתר התזכירים הממשלתי – מצאתי כי:

1. בחוק האזנת סתר, מלבד תיקונים עקיפים, התקבל תיקון ממשלתי אחד ביולי 2017. התיקון פורסם כתזכיר חוק (טיוטת הצעת חוק ממשלתית) עוד במרץ 2012, ורק בנובמבר 2015 פורסם ברשומות. כמו כן, תזכיר משנת 2015 על שופט מאשר, לא קודם.
2. בחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – נתוני תקשורת), המוכר כחוק נתוני תקשורת שנחקק בשנת 2007, תוקנו הוראות שעה לעניין הקורונה, ותיקון עקיף משנת 2019. תזכיר שפורסם במאי 2012 וכלל תיקונים שונים – לא קודם.
3. חוק המחשבים תוקן פעם אחת מאז 2010. התיקון, שמקורו הצעת חוק ממשלתית,  פורסם במאי 2012 ואושר ביולי אותה שנה. אין באתר התזכירים תיעוד לתזכיר זה, ומכאן יש להניח שהוא פורסם לפני ספטמבר 2010.
4. בפקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש) [נוסח חדש] נעשו רק שני תיקונים עקיפים מאז שנת 2010.
5. בחוק הגנת הפרטיות נעשה תיקון עקיף אחד ותיקון בעקבות הצעת חוק פרטית (תיקון מס' 11). לפני מספר שבועות פורסמה הצעת חוק ממשלתית בנוסח דומה מאוד להצעת חוק שהוגשה גם בשנת 2018. תזכירי החוק שפורסמו קודם להצעה פורסמו בפברואר 2010, באוגוסט 2012 וביולי 2020.

הסיבה שנדרשתי לבדיקה מדגמית היא כי אין לנו נתונים שוטפים המפורסמים לציבור על היקף החקיקה הממשלתית והתמשכות הליכי החקיקה הממשלתית.

במאי 2018, פורסם דוח ייעוץ וחקיקה הראשון. דוח זה, שהתבסס גם על נתונים ממאגר החקיקה הלאומי, כלל מידע סטטיסטי על הליכי החקיקה. ביחס לחקיקה ממשלתית נתברר מהנתונים כי בשלוש השנים שקדמו לדו"ח (2014-2017) מספר הצעות החוק הממשלתיות עלה ב-40%. עם זאת, חלה ירידה במספר התזכירים שהבשילו להצעות חוק וכן חלה ירידה במספר הצעות החוק שהבשילו לחקיקה מוגמרת. על פי מסקנות הדו"ח ניכר כי מושקעים משאבים רבים בחקיקה, ממשלתית ופרטית, שאינה מבשילה.

הדו"ח האמור לא בחן את משך הזמן מרגע שהחל תהליך גיבוש החקיקה, ועד לסיומו, ובכך הוא חסר. יותר מכך, מעבר לדו"ח הבודד של אותה שנה, לא המשיכה מחלקת ייעוץ וחקיקה לפרסם דוחות מקיפים המתייחסים לניתוח נתוני החקיקה. אמנם מחלקת ייעוץ וחקיקה מפיקה דוח שנתי החל משנת 2018, אולם דוחות אלו אינם כוללים מידע סדור אודות היקף החקיקה שמבצעת המחלקה ונתונים מקיפים לגביה, אלא מציגים סקירה מילולית אודות המחלקה עם נתונים כלליים בלבד (שחלקם נכתבים בקירוב), בתוספת פירוט סטטיסטי אודות כח האדם (ראו כדוגמא את הדוח האחרון שפורסם).

ספיח ראשון שצריך להבדק אגב הפרשה המכונה פרשת NSO הוא תהליכי קידום החקיקה הממשלתית. יש לבחון האם תהליכי החקיקה ארוכים מהנדרש, ואם כן מה הם החסמים וכיצד יש לפעול לתקנם.

יש להתחיל בכך כי הבחינה אודות נתוני החקיקה הממשלתית, והחקיקה בכלל, ישוקפו באופן קבוע. נוסף על משך הזמן לקידום החקיקה, רצוי לבחון גם את היקף ההערות המתקבלות, אחוז השינויים שמתקבלים בשלבי החקיקה השונים – בין פרסום תזכיר לפרסום הצעת חוק, ובין פרסום הצעת החוק לאישור החוק בכנסת.

אומרים שהטכנולוגיה מקדימה את החקיקה. השנתיים האחרונות לימדו אותנו שהחקיקה יכולה לנצח במירוץ מול מגיפה. גם אם החקיקה לא תצליח להקדים את הטכנולוגיה, טוב נעשה אם נדרוש כי לכל הפחות היא תנסה לצמצם פערים. או לכל הפחות תתבצע בלוחות זמנים הגיוניים.

האינטרס של היועצ/ת המשפטי/ת החדש/ה, הוא להתחיל למדוד – ולפרסם – את הליכי החקיקה הממשלתית.

כי "מה שלא נמדד – לא מנוהל".

_{Photo by Jeremy Bezanger on Unsplash}

The post מספיחי פרשת NSO – חלק I first appeared on עו״ד רבקי דב״ש.

The post מספיחי פרשת NSO – חלק I appeared first on עו״ד רבקי דב״ש.