The post דברים שראיתי משם first appeared on עו״ד רבקי דב״ש.

The post דברים שראיתי משם appeared first on עו״ד רבקי דב״ש.

בפוסט הראשון נתתי רקע קצר על המחלקה, בפוסט השני התייחסתי לרכיבים הנוגעים ל(אי) הניהול הפנימי במחלקה, ובפוסט השלישי התמקדתי בהתנהלות אל מול גורמי ממשל אחרים – בדגש על מערך הייעוץ המשפטי במשרדים אחרים.

שמחתי לגלות שהפוסטים הקודמים, ובמיוחד זה האחרון, יצרו תהודה ושיח מסוים גם בתוך המסדרונות הרלוונטיים. מקווה כי יהיה מי שיוכל למנף את הדברים ולפעול על מנת שהשינויים המוצעים, ולו חלקם, יהפכו למציאות. לו יהי.

בפוסט זה, הרביעי והאחרון, אבקש להתמקד בממשק האחרון, מול הציבור. מטבע הדברים, וסוג הפורמט, הדברים כתובים בקיצור.

מקווה שיהיה לעזר ושיהיה קשב, לתיקונים הנדרשים.

ציבור כגורם רלוונטי

תפיסת הממשל הפתוח, כמו גם משבר האמון החריף הקיים בישראל כמו גם במדינות דמוקרטיות מערביות נוספות, מפנה את הקשב לצורך לעשות שינויים משמעותיים בקשר בין הציבור לבין הממשל. יש מי שסבור, כי יחידות מטה פנימיות אינן זקוקות לחדד יכולות אלו, היות והממשק שלהן הוא מול גורמים פנימיים בלבד.

הנחה זו מוטעית לטעמי פעמיים.

בראשונה, כיום ההבנה שתשתית דמוקרטית דורשת מהרשות הציבורית לפתח מתודות של שקיפות ושל שיתוף ציבור. מתודות אלו מייצרות פיקוח ובקרה ראויים, ומשפרת בפועל את עבודת המנהל (המעוניינים להרחיב בנושא זה מוזמנים לקרוא מאמר שכתבתי במסגרת המכון הישראלי לדמוקרטיה).

בשנייה, נוסף על ההשפעה הרבה שיש למחלקת ייעוץ וחקיקה על הציבור הרחב, יש למחלקה גם "ציבור" עם ממשק ישיר ובהם עו"ד המושפעים מההנחיות וחוות הדעת היוצאות מהמחלקה, עמותות ופעילים חברתיים המבקשים ולקדם מדיניות, חוקרים באקדמיה ועוד.

מכאן כי טוב אם תהיה הבנה בדבר החשיבות ביצירת כלים אל מול הציבור כתהליכי עבודה ממוסדים וסדורים.

מדידה

אזכיר כאן בקצרה את החשיבות במדידת עבודת מחלקת ייעוץ וחקיקה, אליה התייחסתי בקצרה גם בפוסט השני.

מדידה היא כלי חשוב, גם אם מורכב ולא בלעדי, להבנות תהליכי עבודה, ולהבין האם המחלקה עמדה בהם. מדידה יכולה להתבצע על בסיס ניתוח נתונים – כגון: תוך כמה זמן ניתן מענה, כמה שינויים נעשו בתזכיר חוק ביחס לכמות הערות מהציבור וכד'; וכן על בסיס חוויתי (סובייקטיבי): האם השירות שניתן מאת המחלקה מספק, האם מהלכי שיתוף הציבור הם כנים וכד'.

השמועות מספרות כי כלי מדידה מסוימים שולבו במחלקת ייעוץ וחקיקה, אולם פרסום להם, אין. הגדילו לעשות כאשר לפני מספר חודשים יצא סקר בנושא אתר התזכירים וניתנה אפשרות לממלא השאלון להשאיר כתובת דוא"ל לצורך קבלת תוצאות המחקר (נק' בעייתית אגב אנונימיות, אך לא זו הנקודה), אולם מאז לא פורסם דבר אף לא הסבר בדבר עיכוב הפרסום.

למען הסר ספק אני סבורה כי לעתים יש מדידה כי חשוב שתעשה ככלי ניהולי פנימי ללא פרסומו לציבור. אולם ככל שהמידע הכולל על פעילות המחלקה נמוך יותר, כך הצורך לחשוף מדידה מועטה, ככל שקיימת – גובר.

פרסום הנחיות ועמדות של מחלקת ייעוץ וחקיקה

למחלקת ייעוץ וחקיקה כח רב. היא מנחה את כל משרדי הממשלה ויחידות הסמך והנחיותיה מחייבות. לפיכך יש חשיבות עצומה כי הנחיות אלו תהיינה מפורסמות לציבור.

למען הגילוי הנאות אציין כי לאחרונה קידמתי הגשת עמדת ידיד של לשכת עוה"ד בעתירה על חובת פרסום הנחיות מנהליות של מחלקת ייעוץ וחקיקה. בפסיקה קיבלה המחלקה קרדיט על קידום פרסומן של הנחיות מנהליות, פעולה שבוצעה על ידה רק לאחר הגשת עתירה בנושא על ידי גיא זומר, אולם אין לי כוונה להתייחס לגוף ההליך עצמו.

למחלקה צריך להיות אינטרס לפרסם את הנחיותיה ועמדותיה באופן סדור ונגיש – במיוחד לאור העמדה כי הנחיותיה מחייבות ואינן נתונות לשיקול דעת, כפי שנטען על ידי משרד המשפטים בבית המשפט.

ככל שיש רצון כי ההנחיות או הפרשנות המשפטית תאכף, טוב יהיה אם עמדות אלו יפורסמו. האינטרס הראשון במעלה צריך להיות של המחלקה. פרסום כאמור ינגיש את העמדות לכלל הרשויות הציבוריות, כמו גם לציבור המתדיין מולם באופן שיאפשר בקרה על קיום הפרשנות.

בעקבות העתירה של גיא זומר, החלו להתפרסם הנחיות מאת המחלקה.

טוב ייעשה אם הפרסום יהיה סדור יותר, ובסיס החיפוש יהיה לפי הוראות חוק, ולא לפי קטלוג אקראי שייקבע על ידי המחלקה. כלומר, נדרש שכאשר אדם המבקש להבין את הפרשנות המקובלת במסדרונות השלטון ביחס לדבר חקיקה מסוים, תהיה פרוסה בפניו התמונה במלואה.

ניתן ללמוד ממדינות אחרות שעושות כן.

שיתוף ציבור אמתי

במחקר שערכתי אודות תהליכי שיתוף ציבור, אשר כלל שאלון ושיח עם מספר גורמים, עלה כי יש חוסר אמון ביחס לקיומם של הליכי שיתוף ציבור בתהליכי חקיקה.

לכאורה מדובר בהליך סדור ובעל מסורות חזקות של שיתוף ציבור, וזאת לאור הנורמה המקובלת (חוק יסוד בנושא חקיקה, טרם נחקק) כי תזכירי החוק יתפרסמו להערות הציבור ל-21 יום, למעט במקרים חריגים ובאישור היועצת המשפטית לממשלה. נוסף על כך בשנים האחרונות נשתכללו דרכי הפרסום, וכיום החקיקה – חוקים ותקנות, מתפרסמים כטיוטה להערות הציבור באתר התזכירים הנוח והידידותי למי שמבקש לקרוא ולהעיר. שינוי זה הוא שינוי מהותי וחיובי.

עם זאת, מהנתונים שאספתי, ויותר מכך מהשיח הבינאישי, צוין כי התחושה היא שגם במקום בו הועברו הערות מהותיות, הסיכוי לשנות את המדיניות והתפיסה שהוצגה בתזכירי החוק, קטנה. כפי שציין בפניי אחד המרואיינים שייצג עמותה משפטית פעילה, מבחינתו העברת הערות על תזכיר החוק, היתרון שבהם הוא הערכות טובה יותר לדיונים לכשיהיו בכנסת. אין לו ציפייה, לצערו, כי ייעשה שינוי בתזכיר מכיוון שהנוסח מהווה תפיסת מדיניות שגובשה במקרים רבים ללא שיתוף גורמי מקצוע מבחוץ.

ליתר דיוק, זה לא שלא משתפים גורמים מבחוץ בכלל. לא פעם יש לרפרנט זה או אחר את איש המחקר או המגזר השלישי שנוח לו להיוועץ עמם. אך כאן גם הקושי. ככל שאין תהליך מובנה, סדור ושקוף, ממילא המעגלים יהיו קבועים, ולא פעם נוחים, לאותו רפרנט. כמו כן, המעורבות של גורמים חיצוניים למערכת, לא שקוף וגלוי ועלול לייצר בעיות של ניגוד אינטרסים גם אם הדברים לא נעשים מכוונה רעה.

את השאלה עד כמה יש השפעה להערות של הציבור על נוסח תזכירי החוק ניתן כיום לבצע באופן אמפירי בזכות אתר התזכירים. למיטב ידיעתי מחקר כאמור טרם נעשה, וככל שנעשה – טרם פורסם.

נקודה נוספת בשיתוף ציבור, הוא חשיבות שמירת הקשר וההדדיות. במקום בו פתחה המחלקה את דלתותיה והציעה שיתוף ציבור, יש חשיבות לעדכון ויידוע, גם במקום בו התהליכים נעצרים או מעוכבים. בהתייחס להערות על תזכירי חוק, גם אם יש קושי להשיב לגופו לכל אחד ואחד, מן הראוי היה לייצר מענה כללי לכלל הפונים בו מצויינים השינויים שנערכו בעקבות כלל ההערות. פרסום כאמור יהא מראה – פנימית וחיצונית – על ההשפעות והתוצרים של תהליך השיתוף הזה.

לסיום

ההבנה כי חייב להיות ממשק בין המחלקה לציבור, הולך ומחלחל. ראו לדוגמא את הדוחות השנתיים שהחלו להתפרסם בשנים האחרונות כמו גם מספר הליכי ציבור שנתקיימו (אם כי השפעתם על החלטות המחלקה לא ידועות).

עם זאת נדמה כי אין הבנה בדבר החשיבות של הטמעת תהליכים אלו בשגרת עבודה, ויותר מכח בשיח שיש בו גם היזון חוזר אל מול הציבור. וראו לדוגמא את התוכן של הדוחות השנתיים, ועד כמה הם (לא) נותנים מענה לסוגיות שמטרידות את הציבור, אלא בעיקר מהווים מעין דוח להתפאר בו הגורם (אולי) לגאוות יחידה, אך לא פורס תמונה מלאה על כלל הפעילות של המחלקה – אלא רק על אירועים נבחרים, אשר בדרך כלל הסתיימו בהצלחה.

חלק מהקשיים אותם חווה מחלקת ייעוץ וחקיקה, הוא בקושי להנכיח את פעילותה החשובה והמבורכת בציבור. הנכחה זו, לא יכולה להתבצע רק בכתבות חשיפה אחת לזמן מה או בדוח שנתי להתפאר. נדרשת הטמעה והבנייה של תפיסת שקיפות ושיתוף שגם אם יטילו נטל מסוים על המחלקה, שכרם יהיה בצדם.

_{Photo by Adrian Dascal on Unsplash}

The post אתגרי ייעו"ח – מול הציבור first appeared on עו״ד רבקי דב״ש.

The post אתגרי ייעו"ח – מול הציבור appeared first on עו״ד רבקי דב״ש.

בפוסט הראשון נתתי רקע קצר על המחלקה, בפוסט השני התייחסתי לרכיבים הנוגעים ל(אי) הניהול הפנימי במחלקה, ובפוסט זה אבקש להתמקד בהתנהלות אל מול גורמי ממשל אחרים בדגש על מערך הייעוץ המשפטי במשרדים אחרים.

מטבע הדברים, וסוג הפורמט, הדברים כתובים בקיצור.

מערך הייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה – הכרות קצרה

בכל משרד ממשלתי או יחידת סמך, ישנו יועץ משפטי. לעתים מדובר ביועץ אחד ולעתים כפופה אליו מחלקה בהיקף משתנה, לפי גודל הרשות וצרכיה המשפטיים. תפקיד היועץ ללוות את הרשות בהיבטים המשפטיים – בין אם בייעוץ משפטי ובין אם בניסוח וקידום חקיקה.

על פי הנחיית היועצת המשפטית לממשלה בנושא "היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה", היועץ המשפטי הוא בעל הסמכות להנחות את הגורמים באותה רשות, ביחס לפרשנות החוק המחייבת, אלא אם בית המשפט או היועצת המשפטית קבעה אחרת.

בהתאם להמלצת הצוות הבינמשרדי לבחינת מערך הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה שפעל בשנת 2009, אשר אומצו כהחלטת ממשלה, נשמרה החלוקה בין הכפיפות הניהולית של הייעוץ המשפטי במשרד להנהלת הרשות בה הוא עובד, לבין כפיפותו המקצועית ליועצת המשפטית לממשלה.

במובן זה, היועץ המשפטי לממשלה, מחלקת ייעוץ וחקיקה והייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה וביחידות הסמך – הם מערך מקצועי אחד. שני האחרונים הם זרועותיה של היועצת המשפטית לממשלה. לצורך הנוחות נקרא להם "המחלקה" וה"ייעוץ".

הסבר קצר זה טומן בחובו לא מעט שאלות וקשיים.

מהו מעמד היועץ של כל משרד, אל מול רפרנט במחלקת הייעוץ והחקיקה? האם כל אחד מעשרות הרפרנטים במחלקה יכולים לפסול או לשנות מהחלטת היועץ המשפטי בכל רשות? במקום בו יש מערך משפטי מקצועי מיומן, מה הערך המוסף של הרפרנט הרלוונטי במחלקת ייעוץ וחקיקה? ועוד שאלות רבות.

דיוק ופיתוח המדריך

כזכור, התייחסתי בפוסטים הקודמים למדריך הפנימי לעבודת מחלקת ייעוץ וחקיקה. מדריך זה, כפי שהזכרתי בפוסט הראשון, זכה לביקורת רבה, בין היתר ממערך הייעוץ המשפטי ביחידות השונות. ביקורת זו, הובילה למהלך מקיף של דיוק המדריך בשני צירים מרכזיים – הייעוץ והחקיקה.

מטבע הדברים איני מכירה את כל הדיונים שנעשו בנושא, ולא ראיתי את המסמכים שנוצרו ועיגנו את ההסכמות הסופיות שגובשו, אולם, למיטב הבנתי, העבודה המשותפת, שהיתה לא פשוטה לפרקים, הובילה לדיוק בתהליכי העבודה וביחסים שבין המחלקה לייעוץ, וניסתה לתת מענה גם לסוגיות שהעליתי בפוסט הקודם ובהם עמידה בלוחות זמינים והגדרת הגזרה שבין מחלקת ייעוץ וחקיקה למערך הייעוץ המשפטי לממשלה.

למיטב הבנתי, מסמכים אלו ערוכים ומוכנים מזה מספר חודשים. טוב יעשה מי שמעכב את פרסומן, ויוציא אותם לאור. מצב הדברים כיום כה עגום, שטוב שתהא אבן פינה למיסוד עבודה סדורה ומוסכמת במחלקה, גם אם אינה מושלמת. תפורסם נא התוכנית, ובמידת הצורך, תתוקן ותתואם במהלך הדרך.

באין מסמך נגיש לציבור, אפרוט את הנקודות המרכזיות הדורשות תיקון, לשיטתי, וזאת נוסף על אלו שמניתי בפוסט הקודם (משנים המגיעים מחוץ למחלקה, לוחות זמנים, עיקר מול טפל, מדידה ומחקר).

דינמיות בין זרועותיה השונות של היועצת

על אף שלשני זרועותיה של היועצת המשפטית לממשלה יש מטרה זהה, דרך הפעולה והמיומנויות הנרכשות בכל אחת מזרועות אלו, שונה.

הן במחלקה והן ברשויות נתקלים יועצים משפטיים עם סוגיות עקרוניות חדשניות ותיאורטיות מחד, ועם דרישה מהשטח מאידך. עם זאת, מטבע הדברים, המיקום והפוזיציה מאפשרים לרפרנטים במחלקה להתמקצע בסוגיות קונקרטיות, ולהסתכל במבט רוחב, ואילו בייעוץ ברשות חווים את הצורך לתת מענה מהיר לציבור כמו גם לגורמי המקצוע, באופן מובהק יותר.

בהנתן שההבנה וההתנסות השונה חשובה לכל מי שנושא בתפקיד במערך הייעוץ המשפטי, הכרח של ממש הוא לייצר מסלול של מעבר בין הזרועות השונות של המערך כולו.

בעניין זה, כפי שאף הזכרתי בפוסט הקודם, העובדה שרק לשניים מהמשנים היה רקע בייעוץ המשפטי במשרד ממשלתי, אומר דרשני.

לרבים מהיועצים המשפטיים במשרדי הממשלה יש רקע במחלקת ייעוץ וחקיקה, אך לא להפך. התנודה החד כיוונית היא תוצאה, בין היתר, של חוסר הנכונות לאורך זמן למנות משנים מתוך מחלקת ייעוץ וחקיקה. כתוצאה מכך, קידום אפשרי למי שמבקש להתקדם מתוך מחלקת ייעוץ וחקיקה, הוא לעבור למערך הייעוץ המשרדי. מיותר לציין כי גם תופעה זו מייצרת מסר ניהולי בעייתי אל מול עובדי הייעוץ במשרדים המבקשים לצמוח ולהתפתח עוד.

המשנה החדש לענייני ניהול חייב להשקיע זמן ביצירת מסלולי ההתפתחות והתמריצים לעובדי שני זרעותיה של היועצת המשפטית לממשלה, ולאפשר מעבר בין המחלקה לייעוץ ולהפך. יש לדרוש מעובד מקצועי של המערך המבקש להשתלב בדרגות ניהוליות במחלקה או במערך, לצבור ניסיון בשתי זרועותיה של המערכת, לכל הפחות. האידאל הוא, שיהיה מעבר גם אל מול הפרקליטות או יחידות משפטיות מקצועיות אחרות כדי לייצר דרג ניהולי בעל ניסיון ומיומנויות מורכבות מהקיים, אבל עוד חזון למועד.

שחקני וטו

לאור ריבוי העובדים, וההתמחויות במחלקה, נוצר מצב בו כל עובד במחלקת ייעוץ וחקיקה הופך להיות שחקן וטו. למען ההגינות יש לציין כי מצב דברים זה היה קיים במידה מסוימת גם בעבר. עם זאת, לא דומה התמודדות של הייעוץ המשרדי מול 40 שחקני וטו, שלכל אחד מהם היתה התמקצעות רחבה יותר, להתמודדות מול קרוב ל-200 שחקנים שכל אחד מהם מתמחה בשטח צר.

השגרה היא שמערך הייעוץ המשפטי במשרדים, כמו גם יחידות מקצועיות בתוך משרד המשפטים ובמידה פחותה יותר הכנסת – נדרש להתמודד עם עשרות מגיבים אשר לא פעם חלוקים בינם לבין עצמם – ללא גורם מכריע.

התוצאה היא יצירת הכבדה ניכרת על הייעוץ, לעתים עד כדי שיתוק.

רפרנט מול יועץ

בשאלת שחקני הוטו, ישנן שלוש שאלות משנה –  

הראשונה, שגם המדריך עסק בה, היא האם מחלקת ייעוץ וחקיקה רשאית להיות חסם בכל מקרה. האם העובדה שלרפרנט יש הערות על חוות דעת משפטית או נוסח חקיקה, מאפשר לו למנוע את המשך קידום המהלך, ללא קשר לטיב הביקורת (מניעה חוקתית, בעיה חוקית, או הערה לשיפור).

השנייה, מי הגורם שיכול להטיל וטו. האם כל רפרנט, יהא ניסיונו אשר יהא, יכול להיות שחקן וטו גם מול עמדה של יועץ משפטי במשרד בעל ניסיון וותק? כיצד מנהלים את השיח הזה שבין רפרנט רוחב ליחידה מקצועית הקרובה לשטח (והדבר נכון גם ביחס ליחידות מקצועיות בתוך משרד המשפטים).

האחרונה, נוגעת לחלוקה של הרפרנטים השונים במחלקה. כפי שהזכרתי בפוסט הקודם, במחלקה ישנם רפרנטים האחראים על נושא (כגון עיצומים כספיים, פרטיות וכד') וכאלו האחראים על תחום (בריאות, חינוך, שוק ההון). מהו היחס בין הרפרנט המתכלל נושא אל מול הרפרנטים הרוחביים? כיצד מייצרים מצב שחילוקי דעות בתוך המחלקה, לא מונעים מענה סופי.

קיפאון על השמרים

במובן זה, העובדה שהמחלקה רחוקה יותר מגורמי המקצוע, מונע ממנה לא פעם להבין ולראות את ההשלכות ההרסניות של קיפאון על השמרים. הדבר נכון ביחס לעבודת המחלקה מול יחידות מקצועיות אחרות במשרד המשפטים. בשם המומחיות והעליונות של המחלקה, נמנע לא פעם מיחידות מקצועיות בתוך משרד המשפטים ומחוצה להם, לקדם סוגיות הדורשות תיקון, גם אם לא מדובר בהכרח בסוגיות משפטיות עקרוניות.

בתחומים רבים אי עשייה גורם לצעידה לאחור. אי התאמה של חוקים רבים לעידן הדיגיטלי, או חידוד עקרוני ולשוני שלהם למשך למעלה מעשור, גורם להפיכתם להסדרים שאינם רלוונטיים עוד עת יצאו מהמכבש של המחלקה. לעניין זה הנכם יכולים לעיין בפוסט שכתבתי סביב פרשת NSO, על התמשכות הליכי החקיקה הממשלתיים.

מצב דברים זה מוביל, נוסף על עיכובי חקיקה למשך שנים רבות, גם להמנעות מלקדם חקיקה וניסיון למתוח את הפרשנות התכליתית של הוראות החוק עד הקצה, כמו גם פרסום תזכירי חוק בהשמטת פרק מרכזי, בשל חוסר יכולת לקבל מענה סופי מענף זה או אחר של המחלקה. כולן תוצאות קשות והרסניות.

גם במובן זה, להסכמות אליהם הגיעו לאחרונה יש חשיבות – אולם כל עוד הן לא יפורסמו, יוטמעו, ותבדק העמידה בהם – החיכוכים שהמבנה הקיים וחוסר ההבנייה יוצרים, יימשכו.

לסיכום

היריעה קצרה מלהכיל את כל הסוגיות המצויות במתח בין מחלקת ייעוץ וחקיקה, למערך הייעוץ המשפטי לממשלה וליחידות מקצועיות בתוך משרד המשפטים.

ככל שהמשרד יקדים לפרסם את ההבנות אליהם הגיעו בחודשים האחרונים – ובתנאי שיהיה מעקב אחר יישומן, ותהליך מעמיק של הטמעה והפקת לקחים – ייטב לכולנו.

_{Photo by Lasse Møller on Unsplash}

The post אתגרי ייעו"ח – מול הייעוץ במשרדים first appeared on עו״ד רבקי דב״ש.

The post אתגרי ייעו"ח – מול הייעוץ במשרדים appeared first on עו״ד רבקי דב״ש.

בפוסט הראשון נתתי רקע קצר על המחלקה, למי שפחות מכיר, ומניתי את שלושת הממשקים אותם יש לבחון עת באים לבחון את אתגרי המחלקה : (אי) הניהול הפנימי במחלקה, התנהלות אל מול גורמי ממשל אחרים ובראשם מערך הייעוץ המשפטי במשרדים אחרים, והממשק מול הציבור.

מטבע הדברים, וסוג הפורמט, הדברים כתובים בקיצור.

מוזמנים להרחיב את הדיון ולהביע דעתכם על הנושאים שהעליתי כאן.

מבנה המחלקה

כפי שסקרתי בפוסט הקודם, מחלקת ייעוץ וחקיקה אינה מחלקה אחת, אלא מחלקה בעלת שש (ויש יאמרו שבע) ראשים, אשר אין ביניהם היררכיה. המשנים העומדים בראש כל תת מחלקה, כפופים ישירות ליועצת המשפטית לממשלה ללא היררכיה מובנית ביניהם (גם אם בכל מחזור של משנים, ישנו אחד או אחת דומיננטיים יותר). כמו כן, תפקידי המחלקות השונות שזורים זה בזה, ואין ביניהן "חומות סיניות" ביחס לתחומי האחריות.

מטבע הדברים, מבנה זה מייצר לא מעט בעיות וחיכוכים. הבעיות נוגעות, לא פעם, לשאלת הגורם המכריע אך גם, כטבע האדם, לסוגיות של אגו ומשחקי כח. ניהול משותף הוא מבנה שיש בו יתרונות, ויש מקומות שנוטים לאמץ אותו אם ישנם המנהלים המתאימים לכך. ניהול של שישה ראשים אינו הגיוני. המבנה עצמו מייצר קושי אינהרנטי לקבל החלטות שאינן ניתנות לערעור או פקפוק בהיבט של הגורם המוסמך והמקובל על כולם.

מצב דברים זה, מוביל לא פעם לפתחה של היועמ"ש, העמוסה ממילא, דרישה להכריע וללבן סוגיות שבמהות אינן בהכרח מצדיקות "בזבוז" של זמנה. במובן זה, התקן של המשנה האחראי על מערך הניהול הוא קריטי, ויש לקוות כי ייעשה שינוי במובן זה בעבודת המחלקה.

על אף המורכבות מהניהול הששת-ראשי, לא ניתן לתלות את כל בעיות הניהול רק על סוגיה זו.

מחלקה שאינה "מצליחה" להצמיח ראשיה

נדמה כי לא צריך להיות מומחה לייעוץ ארגוני כדי להבין שארגון שאינו מצליח לאורך זמן לייצר מנהלים מתוכו, הוא ארגון שיש בו כשל. מי שמכיר את הרקע של המשנים ליועץ המשפטי לממשלה בשני העשורים האחרונים, יודע כי הסיכוי הגדול ביותר להתמנות לעמוד בראש אחת המחלקות הוא לעבוד כפרקליט במחלקת הבג"צים.

נכון, יש גם משנים שצמחו במחלקה (מהמחלקה הפלילית והאזרחית), אולם הם מהווים לאורך השנים רק כחמישית מהמשנים, בדומה לחלקם של מי שהיו עוזרי היועץ המשפטי לממשלה ועברו לכהן כמשנה ליועץ. אגב, למרות הקשר והזיקה בין מחלקת ייעוץ וחקיקה לייעוץ המשפטי לממשלה, רק שני משנים (ליתר דיוק שתיים) התמנו כשבעברם רקע בייעוץ המשפטי לממשלה. על כך ארחיב בפוסט הבא.

המשמעות של שיקוף זה היא אחד מהשניים: או שבמחלקה אין מומחיות מיוחדת, וכדי לנהל את המחלקה נדרשת מיומנות אחרת, או שהמחלקה אינה מצליחה להצמיח ולשמר את מי שיכולים להוביל ולנהל אותה.

פועל יוצא של מצב דברים זה, אינו לבחור מועמד או מועמדת מהמחלקה בכל מחיר. אלא, לבחון מהו מסלול ההכשרה והתמרוץ של עובדי המחלקה להתפתח, לרכוש מיומנויות ולהיות ראויים (ובעלי מוטיבציה) למלא את תפקיד המשנה בבוא היום.

כמו כן, על ראשי המערכת לתת דעתם לכך שאי בחירת מועמדים מתוך המחלקה לאורך זמן, מייצרת תמריץ הפוך לעובדי המחלקה לכל אורך שדרת הניהול בה.

הגדרת התפקיד ודרכי עבודה

על אף שתפקיד המחלקה ברור בהיבט של מתן חוות דעת וליווי הליכי חקיקה, יש שאלה כיצד המחלקה צריכה לפעול בתחומים אלו. לדוגמא, מהי סמכותה למנוע ממשרד ממשלתי לקדם חקיקה כשלאנשי המחלקה יש הערות לגביה. בעניין זה המדריך הפנימי לעבודת ייעוץ וחקיקה שהוזכר בפוסט הקודם, ניסה לעשות סדר בקידום חקיקה על פי סוג ההערות של המחלקה, כמו גם בנושאים אחרים, אולם המדריך אינו מיושם.

חשוב מכך, נדרש לקבוע את דרכי העבודה של המחלקה תוך התייחסות ללוחות זמנים.

חלק ממתן ייעוץ משפטי טוב, הוא לתת אותו בזמן הרלוונטי לשאלה המתעוררת. ישנן לא מעט דוגמאות לשאלות משפטיות שהגיעו לפתחה של המחלקה, אשר בתום שנים של ליבון הסוגיה וקבלת החלטה סופית "הסוסים" של הסוגיה הנדונה, כבר ברחו מהאורווה.

ראוי כי יוגדרו הציפיות למתן מענה בזמן ראוי, ושהדרישה תאכף. תמיד תהיה הסוגיה העקרונית המורכבת שתדרוש זמן נוסף, אך לא ייתכן שהשגרה היא כזו שאין בה הגדרה ללוחות זמנים ברורים שנועדו למראה כיוון לעובדים, אך גם לצורך תיאום הציפיות מול מקבלי השירות מהמחלקה.

יש לדרוש מעובדי המחלקה לא רק להתפלפל בסוגיה המשפטית המגיעה לפתחם, אלא לקבל את ההכרעה לגביה בזמן הגיוני וסביר שיאפשר לגורם המתייעץ להתקדם הלאה.

באופן כללי טוב יהיה אם תפיסת מתן השירות תחלחל במחלקה בצורה טובה יותר, מאשר זו הקיימת היום.

עיקר מול טפל

מחלקת ייעוץ וחקיקה היא מחלקה עמוסה. מגיעים לפתחה סוגיות הרות גורל, אך גם סוגיות מינוריות ותדירות יותר (לדוגמא ניסוח סעיפי חוק החוזרים בחיקוקים רבים כגון סודיות, ענישה, תביעה אזרחית, שאלות בתחום המומחיות וכו').

יש צורך לייצר שונות שתבוא לידי ביטוי גם בדרכי העבודה ובלוחות הזמנים שהוזכרו למעלה, ביחס לסוגיות שאינן העיקר.

לעתים יידרש מייעוץ וחקיקה "לוותר" על טיפול בסוגיה ולהשאירה לגורמים אחרים כדי לפנות מזמנה לעיסוק בסוגיות העקרוניות שיש למחלקה ערך מוסף בהן. אי-ויתור זה, הופך לא פעם את המחלקה לחסם מיותר בממשלה, ועל כך ארחיב עוד בפוסט הבא.

מדידה

עם הגדרת תפקידי המחלקה, ודרכי פעולתה, יש חשיבות גדולה לבחון ולמדוד את אופן עמידת המחלקה בדרישות אלו.

אעיר כי לגורמי המקצוע במשרד המשפטים, ולא רק במחלקת הייעוץ והחקיקה, היה קושי לקבל על עצמם הגדרה ומדידה של תיפקודן. עם זאת, אם בפרקליטות הצליחו להגדיר לעצמם מדדים רלוונטיים – עם כל הקושי וההטיות המסוימות שיוצרים מדדים אלו – נדמה שהגיעה העת לעשות זאת גם במחלקת הייעוץ והחקיקה.

ואעיר, בשנים האחרונות נעשו מספר פעולות לאמוד את עבודת המחלקה, בין אם ביחס לשביעות רצון מהעבודה של המחלקה ובין אם ביחס לעבודת החקיקה הממשלתית, אולם מדידה זו אינה עקבית בהכרח, ונכון לרגע זה גם לא פורסמו מסקנותיה בציבור הרלוונטי או בציבור בכלל.

מחקר

אחת הפונקציות החסרות ביותר במחלקה, היא מחלקת מחקר. אמנם קיימת אחראית מחקר של במשרד המשפטים, וגם במחלקה עצמה יש מי שאחראי על משפט משווה ועל חקר המשפט העברי, אבל כוונתי למחלקת מחקר בעלת יכולות למחקר עומק בסוגיות שונות המגיעות לפתחה של המחלקה.

דווקא בשל הסוגיות האקוטיות המגיעות לפתחה של המחלקה, לא ייתכן שפעולות המחקר המשווה, האמפירי, או האקדמי יבוצעו על ידי הרפרנטים השונים (אם בכלל), שאינם בהכרח בעלי המיומנות המתאימה. יש חשיבות לפיתוח מחלקת מחקר שתתן מענה בצורה ראויה ומקובלת מחקרית, בדומה לנעשה במחלקת המ.מ.מ בכנסת.

ברור כי באופן כללי יש לפתח עוד את תחום המחקר במשרד המשפטים – אך נדמה לי שהצורך במתודות מחקר מובנה נדרש בצורה חשובה יותר במחלקה זו.

לסיכום

ישנו צורך לחדד ולשפר את דרכי העבודה של מחלקת ייעוץ וחקיקה על ידי בניית יסודות לעבודה סדורה כמקובל בארגונים אחרים.

ישנם עוד סוגיות הנוגעות לממשק מול מקבלי השירות בממשלה ומחוצה לה, אך על כך בפוסטים הבאים.

_{Photo by Hans-Peter Gauster on Unsplash}

The post אתגרי ייעו"ח – ניהול פנימי first appeared on עו״ד רבקי דב״ש.

The post אתגרי ייעו"ח – ניהול פנימי appeared first on עו״ד רבקי דב״ש.

ייעוץ וחקיקה הוא בית שהמשיך ללוות אותי, בין היתר כי לא ניתן לנתק את השפעתו – הטובה והטובה פחות – על עבודת יתר אנשי משרד המשפטים, ועל הממשלה בכלל. עוד בימיי כעו"ד צעירה, נושא חוסר הניהול במחלקה הטריד אותי. מי שמכיר אותי יודע שכאשר דברים מטרידים אותי, הם מניעים אותי לפעולה. וכך גם עשיתי כשהייתה לי האפשרות לכך.

בימים אלו, עת היכולת שלי להשפיע מבפנים אינה קיימת עוד, בחרתי להקדיש מספר פוסטים, למצבה של מחלקת הייעוץ והחקיקה והדרכים לתקנה בראייתי, ככל שיהיה לכך קשב ועניין.

אבל התחלתי מהאמצע, הבה נכתוב את הדברים באופן סדור.

מחלקת ייעוץ וחקיקה – רקע

מחלקת ייעוץ וחקיקה היא זרועה הארוכה של היועצת המשפטית לממשלה במתן חוות דעת משפטיות ובקידום וליווי הליכי חקיקה. כלומר, המחלקה נותנת מענה למשרדי הממשלה, במקום בו ישנה התלבטות בסוגיה משפטית חדשנית, או שיש לגביה מחלוקת בתוך הממשלה. בתחום החקיקה, המחלקה נותנת את עמדתה, בשם היועצת המשפטית לממשלה, על כל דברי החקיקה טרם פרסומם (על משמעות עמדה זו – בהמשך). בנוסף, ישנם מספר תחומים שמחלקת ייעוץ וחקיקה מגבשת את הצעות החוק מטעם שר המשפטים – בדומה למה שנעשה במחלקות משפטיות במשרדי ממשלה אחרים, ובתחום החקיקה במשרד המשפטים.

בפועל, זו אינה מחלקה אחת. זו מחלקה המפוצלת לשישה ראשים, אשר בכל אחד מהם עומד המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, המהווה את האוטוריטה המקצועית בתחום עליו הוא מופקד. ששת המחלקות הן –

• ציבורי-חוקתי
• ציבורי-מינהלי
• פלילי
• אזרחי
• כלכלי
• בין-לאומי

החלוקה בין המחלקות והמשנים אינה הרמטית. לא פעם הועברו נושאים בין מחלקות מסיבות פרסונליות ואחרות (לדוגמא, תחום הרשויות המקומיות והטיפול בשטחי איו"ש). בנוסף, ישנם לא מעט נושאי רוחב החוצים מחלקות.

כיום עובדים במחלקת הייעוץ והחקיקה כ-270 עובדים, מתוכם כ-170 עו"ד.

"משנה המשנים"

על מנת להתגבר על המבנה השש-ראשי, הוגדר לפני מספר שנים תקן המכונה בסלנג הפנימי "משנה המשנים". התקן נועד לייצור תפקיד ניהולי מרכזי אחד, אשר ינהל את ששת המשנים, ויקל על עבודת היועצת המשפטית לממשלה, העמוסה גם כך. בפועל, התקן לא הצליח למלא את ייעודו. לעתים הוא שימש לשמר אנשים במערכת, לעתים היתה התנגדות גדולה של המשנים האחרים להכפפתם למשנה אחר, ולעתים העומס עשה את שלו.

בשורה התחתונה, על אף הכוונה מאחורי יצירת תקן זה, לא ניתן מענה מספק לצורך בהסדרת שיטות העבודה במחלקה חשובה זו.

מסמך אחד שניסה להתמודד עם חלק מאתגרי המחלקה, ולהבנות את תפיסת העבודה והניהול של המחלקה, נתגבש על ידי עו"ד אבי ליכט שמילא תפקיד זה בין השנים 2016-2018. "המדריך הפנימי למחלקת ייעוץ וחקיקה" היה מסמך ראשוני והכרחי במצב הקיים, אולם נקודות מסוימות בו זכו לביקורת באופן שמנע את אימוצו, גם אם באופן חלקי.

בימים אלו נבחר על ידי ועדת האיתור מועמד למלא את תפקיד "משנה המשנים" או בשמו הרשמי המתוקן: "המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (מנהל מערך ייעוץ וחקיקה)". המועמד שהומלץ על ידי ועדת האיתור הוא עו"ד שרון אפק, הפרקליט הצבאי לשעבר, ויש להניח כי מינויו יאושר בישיבת הממשלה ביום ראשון.

מה כל כך מורכב?

כדי לדבר על בעיות הניהול במחלקה, אתייחס לשלושה היבטים, בהתייחס למעגלי ההשפעה שונים. הראשון נוגע ל(אי) ניהול הפנימי במחלקה; השני להתנהלות אל מול גורמי ממשל אחרים ובראש ובראשונה מול מערך הייעוץ המשפטי במשרדים אחרים; והשלישי, הממשק אל מול הציבור.

כל אחד מהממשקים הללו חושף ליקויים שנדרש לטפל בהם במחלקת ייעוץ וחקיקה.

דווקא מי שרוצה בטובתה של המחלקה, ובהצלחתה, תוך הבנת חשיבותה של מחלקה מתפקדת באיפון מיטבי כדי לחזק את מערך הייעוץ המשפטי לממשלה, ובכך להגביר את האמון – חייב לדבר על הצורך בתיקון יסודי בשגרות העבודה של המחלקה.

לא ניתן עוד להסתפק באיכות האנשים, במוטיבציה הגבוהה וברצון הטוב. יש לפעול לרקום מחדש עבודה סדורה של הבניית מערך הפועל באופן מובנה ותחת עקרונות ברורים.

מה הם הכשלים בכל ממשק, וכיצד ניתן לשפר אותם – בפוסטים הבאים.

^{Photo by Olav Ahrens Røtne on Unsplash}

The post אתגרי מחלקת ייעו"ח – פתיח first appeared on עו״ד רבקי דב״ש.

The post אתגרי מחלקת ייעו"ח – פתיח appeared first on עו״ד רבקי דב״ש.