בפוסט הראשון נתתי רקע קצר על המחלקה, בפוסט השני התייחסתי לרכיבים הנוגעים ל(אי) הניהול הפנימי במחלקה, ובפוסט השלישי התמקדתי בהתנהלות אל מול גורמי ממשל אחרים – בדגש על מערך הייעוץ המשפטי במשרדים אחרים.

שמחתי לגלות שהפוסטים הקודמים, ובמיוחד זה האחרון, יצרו תהודה ושיח מסוים גם בתוך המסדרונות הרלוונטיים. מקווה כי יהיה מי שיוכל למנף את הדברים ולפעול על מנת שהשינויים המוצעים, ולו חלקם, יהפכו למציאות. לו יהי.

בפוסט זה, הרביעי והאחרון, אבקש להתמקד בממשק האחרון, מול הציבור. מטבע הדברים, וסוג הפורמט, הדברים כתובים בקיצור.

מקווה שיהיה לעזר ושיהיה קשב, לתיקונים הנדרשים.

ציבור כגורם רלוונטי

תפיסת הממשל הפתוח, כמו גם משבר האמון החריף הקיים בישראל כמו גם במדינות דמוקרטיות מערביות נוספות, מפנה את הקשב לצורך לעשות שינויים משמעותיים בקשר בין הציבור לבין הממשל. יש מי שסבור, כי יחידות מטה פנימיות אינן זקוקות לחדד יכולות אלו, היות והממשק שלהן הוא מול גורמים פנימיים בלבד.

הנחה זו מוטעית לטעמי פעמיים.

בראשונה, כיום ההבנה שתשתית דמוקרטית דורשת מהרשות הציבורית לפתח מתודות של שקיפות ושל שיתוף ציבור. מתודות אלו מייצרות פיקוח ובקרה ראויים, ומשפרת בפועל את עבודת המנהל (המעוניינים להרחיב בנושא זה מוזמנים לקרוא מאמר שכתבתי במסגרת המכון הישראלי לדמוקרטיה).

בשנייה, נוסף על ההשפעה הרבה שיש למחלקת ייעוץ וחקיקה על הציבור הרחב, יש למחלקה גם "ציבור" עם ממשק ישיר ובהם עו"ד המושפעים מההנחיות וחוות הדעת היוצאות מהמחלקה, עמותות ופעילים חברתיים המבקשים ולקדם מדיניות, חוקרים באקדמיה ועוד.

מכאן כי טוב אם תהיה הבנה בדבר החשיבות ביצירת כלים אל מול הציבור כתהליכי עבודה ממוסדים וסדורים.

מדידה

אזכיר כאן בקצרה את החשיבות במדידת עבודת מחלקת ייעוץ וחקיקה, אליה התייחסתי בקצרה גם בפוסט השני.

מדידה היא כלי חשוב, גם אם מורכב ולא בלעדי, להבנות תהליכי עבודה, ולהבין האם המחלקה עמדה בהם. מדידה יכולה להתבצע על בסיס ניתוח נתונים – כגון: תוך כמה זמן ניתן מענה, כמה שינויים נעשו בתזכיר חוק ביחס לכמות הערות מהציבור וכד'; וכן על בסיס חוויתי (סובייקטיבי): האם השירות שניתן מאת המחלקה מספק, האם מהלכי שיתוף הציבור הם כנים וכד'.

השמועות מספרות כי כלי מדידה מסוימים שולבו במחלקת ייעוץ וחקיקה, אולם פרסום להם, אין. הגדילו לעשות כאשר לפני מספר חודשים יצא סקר בנושא אתר התזכירים וניתנה אפשרות לממלא השאלון להשאיר כתובת דוא"ל לצורך קבלת תוצאות המחקר (נק' בעייתית אגב אנונימיות, אך לא זו הנקודה), אולם מאז לא פורסם דבר אף לא הסבר בדבר עיכוב הפרסום.

למען הסר ספק אני סבורה כי לעתים יש מדידה כי חשוב שתעשה ככלי ניהולי פנימי ללא פרסומו לציבור. אולם ככל שהמידע הכולל על פעילות המחלקה נמוך יותר, כך הצורך לחשוף מדידה מועטה, ככל שקיימת – גובר.

פרסום הנחיות ועמדות של מחלקת ייעוץ וחקיקה

למחלקת ייעוץ וחקיקה כח רב. היא מנחה את כל משרדי הממשלה ויחידות הסמך והנחיותיה מחייבות. לפיכך יש חשיבות עצומה כי הנחיות אלו תהיינה מפורסמות לציבור.

למען הגילוי הנאות אציין כי לאחרונה קידמתי הגשת עמדת ידיד של לשכת עוה"ד בעתירה על חובת פרסום הנחיות מנהליות של מחלקת ייעוץ וחקיקה. בפסיקה קיבלה המחלקה קרדיט על קידום פרסומן של הנחיות מנהליות, פעולה שבוצעה על ידה רק לאחר הגשת עתירה בנושא על ידי גיא זומר, אולם אין לי כוונה להתייחס לגוף ההליך עצמו.

למחלקה צריך להיות אינטרס לפרסם את הנחיותיה ועמדותיה באופן סדור ונגיש – במיוחד לאור העמדה כי הנחיותיה מחייבות ואינן נתונות לשיקול דעת, כפי שנטען על ידי משרד המשפטים בבית המשפט.

ככל שיש רצון כי ההנחיות או הפרשנות המשפטית תאכף, טוב יהיה אם עמדות אלו יפורסמו. האינטרס הראשון במעלה צריך להיות של המחלקה. פרסום כאמור ינגיש את העמדות לכלל הרשויות הציבוריות, כמו גם לציבור המתדיין מולם באופן שיאפשר בקרה על קיום הפרשנות.

בעקבות העתירה של גיא זומר, החלו להתפרסם הנחיות מאת המחלקה.

טוב ייעשה אם הפרסום יהיה סדור יותר, ובסיס החיפוש יהיה לפי הוראות חוק, ולא לפי קטלוג אקראי שייקבע על ידי המחלקה. כלומר, נדרש שכאשר אדם המבקש להבין את הפרשנות המקובלת במסדרונות השלטון ביחס לדבר חקיקה מסוים, תהיה פרוסה בפניו התמונה במלואה.

ניתן ללמוד ממדינות אחרות שעושות כן.

שיתוף ציבור אמתי

במחקר שערכתי אודות תהליכי שיתוף ציבור, אשר כלל שאלון ושיח עם מספר גורמים, עלה כי יש חוסר אמון ביחס לקיומם של הליכי שיתוף ציבור בתהליכי חקיקה.

לכאורה מדובר בהליך סדור ובעל מסורות חזקות של שיתוף ציבור, וזאת לאור הנורמה המקובלת (חוק יסוד בנושא חקיקה, טרם נחקק) כי תזכירי החוק יתפרסמו להערות הציבור ל-21 יום, למעט במקרים חריגים ובאישור היועצת המשפטית לממשלה. נוסף על כך בשנים האחרונות נשתכללו דרכי הפרסום, וכיום החקיקה – חוקים ותקנות, מתפרסמים כטיוטה להערות הציבור באתר התזכירים הנוח והידידותי למי שמבקש לקרוא ולהעיר. שינוי זה הוא שינוי מהותי וחיובי.

עם זאת, מהנתונים שאספתי, ויותר מכך מהשיח הבינאישי, צוין כי התחושה היא שגם במקום בו הועברו הערות מהותיות, הסיכוי לשנות את המדיניות והתפיסה שהוצגה בתזכירי החוק, קטנה. כפי שציין בפניי אחד המרואיינים שייצג עמותה משפטית פעילה, מבחינתו העברת הערות על תזכיר החוק, היתרון שבהם הוא הערכות טובה יותר לדיונים לכשיהיו בכנסת. אין לו ציפייה, לצערו, כי ייעשה שינוי בתזכיר מכיוון שהנוסח מהווה תפיסת מדיניות שגובשה במקרים רבים ללא שיתוף גורמי מקצוע מבחוץ.

ליתר דיוק, זה לא שלא משתפים גורמים מבחוץ בכלל. לא פעם יש לרפרנט זה או אחר את איש המחקר או המגזר השלישי שנוח לו להיוועץ עמם. אך כאן גם הקושי. ככל שאין תהליך מובנה, סדור ושקוף, ממילא המעגלים יהיו קבועים, ולא פעם נוחים, לאותו רפרנט. כמו כן, המעורבות של גורמים חיצוניים למערכת, לא שקוף וגלוי ועלול לייצר בעיות של ניגוד אינטרסים גם אם הדברים לא נעשים מכוונה רעה.

את השאלה עד כמה יש השפעה להערות של הציבור על נוסח תזכירי החוק ניתן כיום לבצע באופן אמפירי בזכות אתר התזכירים. למיטב ידיעתי מחקר כאמור טרם נעשה, וככל שנעשה – טרם פורסם.

נקודה נוספת בשיתוף ציבור, הוא חשיבות שמירת הקשר וההדדיות. במקום בו פתחה המחלקה את דלתותיה והציעה שיתוף ציבור, יש חשיבות לעדכון ויידוע, גם במקום בו התהליכים נעצרים או מעוכבים. בהתייחס להערות על תזכירי חוק, גם אם יש קושי להשיב לגופו לכל אחד ואחד, מן הראוי היה לייצר מענה כללי לכלל הפונים בו מצויינים השינויים שנערכו בעקבות כלל ההערות. פרסום כאמור יהא מראה – פנימית וחיצונית – על ההשפעות והתוצרים של תהליך השיתוף הזה.

לסיום

ההבנה כי חייב להיות ממשק בין המחלקה לציבור, הולך ומחלחל. ראו לדוגמא את הדוחות השנתיים שהחלו להתפרסם בשנים האחרונות כמו גם מספר הליכי ציבור שנתקיימו (אם כי השפעתם על החלטות המחלקה לא ידועות).

עם זאת נדמה כי אין הבנה בדבר החשיבות של הטמעת תהליכים אלו בשגרת עבודה, ויותר מכח בשיח שיש בו גם היזון חוזר אל מול הציבור. וראו לדוגמא את התוכן של הדוחות השנתיים, ועד כמה הם (לא) נותנים מענה לסוגיות שמטרידות את הציבור, אלא בעיקר מהווים מעין דוח להתפאר בו הגורם (אולי) לגאוות יחידה, אך לא פורס תמונה מלאה על כלל הפעילות של המחלקה – אלא רק על אירועים נבחרים, אשר בדרך כלל הסתיימו בהצלחה.

חלק מהקשיים אותם חווה מחלקת ייעוץ וחקיקה, הוא בקושי להנכיח את פעילותה החשובה והמבורכת בציבור. הנכחה זו, לא יכולה להתבצע רק בכתבות חשיפה אחת לזמן מה או בדוח שנתי להתפאר. נדרשת הטמעה והבנייה של תפיסת שקיפות ושיתוף שגם אם יטילו נטל מסוים על המחלקה, שכרם יהיה בצדם.

_{Photo by Adrian Dascal on Unsplash}

The post אתגרי ייעו"ח – מול הציבור first appeared on עו״ד רבקי דב״ש.

The post אתגרי ייעו"ח – מול הציבור appeared first on עו״ד רבקי דב״ש.

ייעוץ וחקיקה הוא בית שהמשיך ללוות אותי, בין היתר כי לא ניתן לנתק את השפעתו – הטובה והטובה פחות – על עבודת יתר אנשי משרד המשפטים, ועל הממשלה בכלל. עוד בימיי כעו"ד צעירה, נושא חוסר הניהול במחלקה הטריד אותי. מי שמכיר אותי יודע שכאשר דברים מטרידים אותי, הם מניעים אותי לפעולה. וכך גם עשיתי כשהייתה לי האפשרות לכך.

בימים אלו, עת היכולת שלי להשפיע מבפנים אינה קיימת עוד, בחרתי להקדיש מספר פוסטים, למצבה של מחלקת הייעוץ והחקיקה והדרכים לתקנה בראייתי, ככל שיהיה לכך קשב ועניין.

אבל התחלתי מהאמצע, הבה נכתוב את הדברים באופן סדור.

מחלקת ייעוץ וחקיקה – רקע

מחלקת ייעוץ וחקיקה היא זרועה הארוכה של היועצת המשפטית לממשלה במתן חוות דעת משפטיות ובקידום וליווי הליכי חקיקה. כלומר, המחלקה נותנת מענה למשרדי הממשלה, במקום בו ישנה התלבטות בסוגיה משפטית חדשנית, או שיש לגביה מחלוקת בתוך הממשלה. בתחום החקיקה, המחלקה נותנת את עמדתה, בשם היועצת המשפטית לממשלה, על כל דברי החקיקה טרם פרסומם (על משמעות עמדה זו – בהמשך). בנוסף, ישנם מספר תחומים שמחלקת ייעוץ וחקיקה מגבשת את הצעות החוק מטעם שר המשפטים – בדומה למה שנעשה במחלקות משפטיות במשרדי ממשלה אחרים, ובתחום החקיקה במשרד המשפטים.

בפועל, זו אינה מחלקה אחת. זו מחלקה המפוצלת לשישה ראשים, אשר בכל אחד מהם עומד המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, המהווה את האוטוריטה המקצועית בתחום עליו הוא מופקד. ששת המחלקות הן –

• ציבורי-חוקתי
• ציבורי-מינהלי
• פלילי
• אזרחי
• כלכלי
• בין-לאומי

החלוקה בין המחלקות והמשנים אינה הרמטית. לא פעם הועברו נושאים בין מחלקות מסיבות פרסונליות ואחרות (לדוגמא, תחום הרשויות המקומיות והטיפול בשטחי איו"ש). בנוסף, ישנם לא מעט נושאי רוחב החוצים מחלקות.

כיום עובדים במחלקת הייעוץ והחקיקה כ-270 עובדים, מתוכם כ-170 עו"ד.

"משנה המשנים"

על מנת להתגבר על המבנה השש-ראשי, הוגדר לפני מספר שנים תקן המכונה בסלנג הפנימי "משנה המשנים". התקן נועד לייצור תפקיד ניהולי מרכזי אחד, אשר ינהל את ששת המשנים, ויקל על עבודת היועצת המשפטית לממשלה, העמוסה גם כך. בפועל, התקן לא הצליח למלא את ייעודו. לעתים הוא שימש לשמר אנשים במערכת, לעתים היתה התנגדות גדולה של המשנים האחרים להכפפתם למשנה אחר, ולעתים העומס עשה את שלו.

בשורה התחתונה, על אף הכוונה מאחורי יצירת תקן זה, לא ניתן מענה מספק לצורך בהסדרת שיטות העבודה במחלקה חשובה זו.

מסמך אחד שניסה להתמודד עם חלק מאתגרי המחלקה, ולהבנות את תפיסת העבודה והניהול של המחלקה, נתגבש על ידי עו"ד אבי ליכט שמילא תפקיד זה בין השנים 2016-2018. "המדריך הפנימי למחלקת ייעוץ וחקיקה" היה מסמך ראשוני והכרחי במצב הקיים, אולם נקודות מסוימות בו זכו לביקורת באופן שמנע את אימוצו, גם אם באופן חלקי.

בימים אלו נבחר על ידי ועדת האיתור מועמד למלא את תפקיד "משנה המשנים" או בשמו הרשמי המתוקן: "המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (מנהל מערך ייעוץ וחקיקה)". המועמד שהומלץ על ידי ועדת האיתור הוא עו"ד שרון אפק, הפרקליט הצבאי לשעבר, ויש להניח כי מינויו יאושר בישיבת הממשלה ביום ראשון.

מה כל כך מורכב?

כדי לדבר על בעיות הניהול במחלקה, אתייחס לשלושה היבטים, בהתייחס למעגלי ההשפעה שונים. הראשון נוגע ל(אי) ניהול הפנימי במחלקה; השני להתנהלות אל מול גורמי ממשל אחרים ובראש ובראשונה מול מערך הייעוץ המשפטי במשרדים אחרים; והשלישי, הממשק אל מול הציבור.

כל אחד מהממשקים הללו חושף ליקויים שנדרש לטפל בהם במחלקת ייעוץ וחקיקה.

דווקא מי שרוצה בטובתה של המחלקה, ובהצלחתה, תוך הבנת חשיבותה של מחלקה מתפקדת באיפון מיטבי כדי לחזק את מערך הייעוץ המשפטי לממשלה, ובכך להגביר את האמון – חייב לדבר על הצורך בתיקון יסודי בשגרות העבודה של המחלקה.

לא ניתן עוד להסתפק באיכות האנשים, במוטיבציה הגבוהה וברצון הטוב. יש לפעול לרקום מחדש עבודה סדורה של הבניית מערך הפועל באופן מובנה ותחת עקרונות ברורים.

מה הם הכשלים בכל ממשק, וכיצד ניתן לשפר אותם – בפוסטים הבאים.

^{Photo by Olav Ahrens Røtne on Unsplash}

The post אתגרי מחלקת ייעו"ח – פתיח first appeared on עו״ד רבקי דב״ש.

The post אתגרי מחלקת ייעו"ח – פתיח appeared first on עו״ד רבקי דב״ש.

הנחה מקדימה היא שאנו מעוניינים כי למשטרה יהיו כלים מתאימים למלחמה בפשיעה, תוך פגיעה מינימלית בזכויות אדם. כחלק מהאיזון העדין הזה, נדרש כי פעילות המשטרה תהיה מעוגנת בחקיקה, וכי תהיה לגביה השקיפות המרבית ברמה המערכתית. כלומר, כמו שאנו יודעים שלמשטרה יש אפשרות לבצע האזנה לשיחות, בכפוף לצו צו על פי חוק האזנת סתר אולם איננו יודעים ברגע נתון אם האזנה כאמור מתבצעת עלינו או באיזה כלים, כך גם צריך להיות עם יתר היכולות של המשטרה.  

בשל כך הייתי מפנה את תשומת הלב לכמה נקודות הדורשות טיפול ומענה, מעבר לדרישה הראשונית לבחון האם נעשה שימוש ברוגלות ובאיזה אופן. בשל היקף רשימה זו, אחלק אותה למספר חלקים.

זהו החלק הראשון שיעסוק בהליכי חקיקה ממשלתיים.

הליכי חקיקה ממשלתיים

בשנתיים האחרונות, בעקבות משבר הקורונה, אנו עדים לתיקוני חקיקה מרובים המתגבשים ומאושרים בתוך זמן קצר. קידום חקיקה במהירות כזו, מוביל לצמצום היכולת לבצע בקרה ושיח ציבורי על חקיקה בעלת השלכות על כולנו. אולם, המהירות בה מתבצעת החקיקה האמורה (והדבר נכון גם לגבי חוק ההסדרים), משקפת את הליקוי בהתמשכות הליכי החקיקה בשגרה.

בשגרה, מרבית הליכי החקיקה הממשלתיים, להוציא חוקי הסדרים והליכים חריגים, לוקחים שנים רבות.

מעיון מדגמי בחקיקה הרלוונטית לכאורה בתחום התקנת רוגלה, ובתיקונים שנעשו בה מאז ספטמבר 2010 – אז הוקם אתר התזכירים הממשלתי – מצאתי כי:

1. בחוק האזנת סתר, מלבד תיקונים עקיפים, התקבל תיקון ממשלתי אחד ביולי 2017. התיקון פורסם כתזכיר חוק (טיוטת הצעת חוק ממשלתית) עוד במרץ 2012, ורק בנובמבר 2015 פורסם ברשומות. כמו כן, תזכיר משנת 2015 על שופט מאשר, לא קודם.
2. בחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – נתוני תקשורת), המוכר כחוק נתוני תקשורת שנחקק בשנת 2007, תוקנו הוראות שעה לעניין הקורונה, ותיקון עקיף משנת 2019. תזכיר שפורסם במאי 2012 וכלל תיקונים שונים – לא קודם.
3. חוק המחשבים תוקן פעם אחת מאז 2010. התיקון, שמקורו הצעת חוק ממשלתית,  פורסם במאי 2012 ואושר ביולי אותה שנה. אין באתר התזכירים תיעוד לתזכיר זה, ומכאן יש להניח שהוא פורסם לפני ספטמבר 2010.
4. בפקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש) [נוסח חדש] נעשו רק שני תיקונים עקיפים מאז שנת 2010.
5. בחוק הגנת הפרטיות נעשה תיקון עקיף אחד ותיקון בעקבות הצעת חוק פרטית (תיקון מס' 11). לפני מספר שבועות פורסמה הצעת חוק ממשלתית בנוסח דומה מאוד להצעת חוק שהוגשה גם בשנת 2018. תזכירי החוק שפורסמו קודם להצעה פורסמו בפברואר 2010, באוגוסט 2012 וביולי 2020.

הסיבה שנדרשתי לבדיקה מדגמית היא כי אין לנו נתונים שוטפים המפורסמים לציבור על היקף החקיקה הממשלתית והתמשכות הליכי החקיקה הממשלתית.

במאי 2018, פורסם דוח ייעוץ וחקיקה הראשון. דוח זה, שהתבסס גם על נתונים ממאגר החקיקה הלאומי, כלל מידע סטטיסטי על הליכי החקיקה. ביחס לחקיקה ממשלתית נתברר מהנתונים כי בשלוש השנים שקדמו לדו"ח (2014-2017) מספר הצעות החוק הממשלתיות עלה ב-40%. עם זאת, חלה ירידה במספר התזכירים שהבשילו להצעות חוק וכן חלה ירידה במספר הצעות החוק שהבשילו לחקיקה מוגמרת. על פי מסקנות הדו"ח ניכר כי מושקעים משאבים רבים בחקיקה, ממשלתית ופרטית, שאינה מבשילה.

הדו"ח האמור לא בחן את משך הזמן מרגע שהחל תהליך גיבוש החקיקה, ועד לסיומו, ובכך הוא חסר. יותר מכך, מעבר לדו"ח הבודד של אותה שנה, לא המשיכה מחלקת ייעוץ וחקיקה לפרסם דוחות מקיפים המתייחסים לניתוח נתוני החקיקה. אמנם מחלקת ייעוץ וחקיקה מפיקה דוח שנתי החל משנת 2018, אולם דוחות אלו אינם כוללים מידע סדור אודות היקף החקיקה שמבצעת המחלקה ונתונים מקיפים לגביה, אלא מציגים סקירה מילולית אודות המחלקה עם נתונים כלליים בלבד (שחלקם נכתבים בקירוב), בתוספת פירוט סטטיסטי אודות כח האדם (ראו כדוגמא את הדוח האחרון שפורסם).

ספיח ראשון שצריך להבדק אגב הפרשה המכונה פרשת NSO הוא תהליכי קידום החקיקה הממשלתית. יש לבחון האם תהליכי החקיקה ארוכים מהנדרש, ואם כן מה הם החסמים וכיצד יש לפעול לתקנם.

יש להתחיל בכך כי הבחינה אודות נתוני החקיקה הממשלתית, והחקיקה בכלל, ישוקפו באופן קבוע. נוסף על משך הזמן לקידום החקיקה, רצוי לבחון גם את היקף ההערות המתקבלות, אחוז השינויים שמתקבלים בשלבי החקיקה השונים – בין פרסום תזכיר לפרסום הצעת חוק, ובין פרסום הצעת החוק לאישור החוק בכנסת.

אומרים שהטכנולוגיה מקדימה את החקיקה. השנתיים האחרונות לימדו אותנו שהחקיקה יכולה לנצח במירוץ מול מגיפה. גם אם החקיקה לא תצליח להקדים את הטכנולוגיה, טוב נעשה אם נדרוש כי לכל הפחות היא תנסה לצמצם פערים. או לכל הפחות תתבצע בלוחות זמנים הגיוניים.

האינטרס של היועצ/ת המשפטי/ת החדש/ה, הוא להתחיל למדוד – ולפרסם – את הליכי החקיקה הממשלתית.

כי "מה שלא נמדד – לא מנוהל".

_{Photo by Jeremy Bezanger on Unsplash}

The post מספיחי פרשת NSO – חלק I first appeared on עו״ד רבקי דב״ש.

The post מספיחי פרשת NSO – חלק I appeared first on עו״ד רבקי דב״ש.