שבוע שעבר נחשפה על ידי תומר גנון מעיתון "כלכליסט" סדרת כתבות העוסקות בשימוש שהמשטרה עושה בתוכנת רוגלה המושתלת בטלפונים של חשודים. מעבר לצורך בבחינה הישירה של הטענות לשימוש שנעשה, ומקור הסמכות לשימוש האמור, נדמה שיש כמה ספיחים לפרשה זו, שאף עליהם יש לתת את הדעת.
הנחה מקדימה היא שאנו מעוניינים כי למשטרה יהיו כלים מתאימים למלחמה בפשיעה, תוך פגיעה מינימלית בזכויות אדם. כחלק מהאיזון העדין הזה, נדרש כי פעילות המשטרה תהיה מעוגנת בחקיקה, וכי תהיה לגביה השקיפות המרבית ברמה המערכתית. כלומר, כמו שאנו יודעים שלמשטרה יש אפשרות לבצע האזנה לשיחות, בכפוף לצו צו על פי חוק האזנת סתר אולם איננו יודעים ברגע נתון אם האזנה כאמור מתבצעת עלינו או באיזה כלים, כך גם צריך להיות עם יתר היכולות של המשטרה.
בשל כך הייתי מפנה את תשומת הלב לכמה נקודות הדורשות טיפול ומענה, מעבר לדרישה הראשונית לבחון האם נעשה שימוש ברוגלות ובאיזה אופן. בשל היקף רשימה זו, אחלק אותה למספר חלקים.
זהו החלק הראשון שיעסוק בהליכי חקיקה ממשלתיים.
הליכי חקיקה ממשלתיים
בשנתיים האחרונות, בעקבות משבר הקורונה, אנו עדים לתיקוני חקיקה מרובים המתגבשים ומאושרים בתוך זמן קצר. קידום חקיקה במהירות כזו, מוביל לצמצום היכולת לבצע בקרה ושיח ציבורי על חקיקה בעלת השלכות על כולנו. אולם, המהירות בה מתבצעת החקיקה האמורה (והדבר נכון גם לגבי חוק ההסדרים), משקפת את הליקוי בהתמשכות הליכי החקיקה בשגרה.
בשגרה, מרבית הליכי החקיקה הממשלתיים, להוציא חוקי הסדרים והליכים חריגים, לוקחים שנים רבות.
מעיון מדגמי בחקיקה הרלוונטית לכאורה בתחום התקנת רוגלה, ובתיקונים שנעשו בה מאז ספטמבר 2010 – אז הוקם אתר התזכירים הממשלתי – מצאתי כי:
- בחוק האזנת סתר, מלבד תיקונים עקיפים, התקבל תיקון ממשלתי אחד ביולי 2017. התיקון פורסם כתזכיר חוק (טיוטת הצעת חוק ממשלתית) עוד במרץ 2012, ורק בנובמבר 2015 פורסם ברשומות. כמו כן, תזכיר משנת 2015 על שופט מאשר, לא קודם.
- בחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – נתוני תקשורת), המוכר כחוק נתוני תקשורת שנחקק בשנת 2007, תוקנו הוראות שעה לעניין הקורונה, ותיקון עקיף משנת 2019. תזכיר שפורסם במאי 2012 וכלל תיקונים שונים – לא קודם.
- חוק המחשבים תוקן פעם אחת מאז 2010. התיקון, שמקורו הצעת חוק ממשלתית, פורסם במאי 2012 ואושר ביולי אותה שנה. אין באתר התזכירים תיעוד לתזכיר זה, ומכאן יש להניח שהוא פורסם לפני ספטמבר 2010.
- בפקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש) [נוסח חדש] נעשו רק שני תיקונים עקיפים מאז שנת 2010.
- בחוק הגנת הפרטיות נעשה תיקון עקיף אחד ותיקון בעקבות הצעת חוק פרטית (תיקון מס' 11). לפני מספר שבועות פורסמה הצעת חוק ממשלתית בנוסח דומה מאוד להצעת חוק שהוגשה גם בשנת 2018. תזכירי החוק שפורסמו קודם להצעה פורסמו בפברואר 2010, באוגוסט 2012 וביולי 2020.
הסיבה שנדרשתי לבדיקה מדגמית היא כי אין לנו נתונים שוטפים המפורסמים לציבור על היקף החקיקה הממשלתית והתמשכות הליכי החקיקה הממשלתית.
במאי 2018, פורסם דוח ייעוץ וחקיקה הראשון. דוח זה, שהתבסס גם על נתונים ממאגר החקיקה הלאומי, כלל מידע סטטיסטי על הליכי החקיקה. ביחס לחקיקה ממשלתית נתברר מהנתונים כי בשלוש השנים שקדמו לדו"ח (2014-2017) מספר הצעות החוק הממשלתיות עלה ב-40%. עם זאת, חלה ירידה במספר התזכירים שהבשילו להצעות חוק וכן חלה ירידה במספר הצעות החוק שהבשילו לחקיקה מוגמרת. על פי מסקנות הדו"ח ניכר כי מושקעים משאבים רבים בחקיקה, ממשלתית ופרטית, שאינה מבשילה.
הדו"ח האמור לא בחן את משך הזמן מרגע שהחל תהליך גיבוש החקיקה, ועד לסיומו, ובכך הוא חסר. יותר מכך, מעבר לדו"ח הבודד של אותה שנה, לא המשיכה מחלקת ייעוץ וחקיקה לפרסם דוחות מקיפים המתייחסים לניתוח נתוני החקיקה. אמנם מחלקת ייעוץ וחקיקה מפיקה דוח שנתי החל משנת 2018, אולם דוחות אלו אינם כוללים מידע סדור אודות היקף החקיקה שמבצעת המחלקה ונתונים מקיפים לגביה, אלא מציגים סקירה מילולית אודות המחלקה עם נתונים כלליים בלבד (שחלקם נכתבים בקירוב), בתוספת פירוט סטטיסטי אודות כח האדם (ראו כדוגמא את הדוח האחרון שפורסם).
ספיח ראשון שצריך להבדק אגב הפרשה המכונה פרשת NSO הוא תהליכי קידום החקיקה הממשלתית. יש לבחון האם תהליכי החקיקה ארוכים מהנדרש, ואם כן מה הם החסמים וכיצד יש לפעול לתקנם.
יש להתחיל בכך כי הבחינה אודות נתוני החקיקה הממשלתית, והחקיקה בכלל, ישוקפו באופן קבוע. נוסף על משך הזמן לקידום החקיקה, רצוי לבחון גם את היקף ההערות המתקבלות, אחוז השינויים שמתקבלים בשלבי החקיקה השונים – בין פרסום תזכיר לפרסום הצעת חוק, ובין פרסום הצעת החוק לאישור החוק בכנסת.
אומרים שהטכנולוגיה מקדימה את החקיקה. השנתיים האחרונות לימדו אותנו שהחקיקה יכולה לנצח במירוץ מול מגיפה. גם אם החקיקה לא תצליח להקדים את הטכנולוגיה, טוב נעשה אם נדרוש כי לכל הפחות היא תנסה לצמצם פערים. או לכל הפחות תתבצע בלוחות זמנים הגיוניים.
האינטרס של היועצ/ת המשפטי/ת החדש/ה, הוא להתחיל למדוד – ולפרסם – את הליכי החקיקה הממשלתית.
כי "מה שלא נמדד – לא מנוהל".
Photo by Jeremy Bezanger on Unsplash
