בתקופה האחרונה עסקתי בהיבטים שונים של מחלקת ייעוץ וחקיקה, ובצורך הדחוף לעשות שם תיקון וזאת לאור חשיבותה של מחלקת ייעוץ וחקיקה ברמה הממשלתית, הלאומית ועבורי גם האישית כמי שמבקשת לשפר בית מקצועי היקר ללבה.
בפוסט הראשון נתתי רקע קצר על המחלקה, בפוסט השני התייחסתי לרכיבים הנוגעים ל(אי) הניהול הפנימי במחלקה, ובפוסט השלישי התמקדתי בהתנהלות אל מול גורמי ממשל אחרים – בדגש על מערך הייעוץ המשפטי במשרדים אחרים.
שמחתי לגלות שהפוסטים הקודמים, ובמיוחד זה האחרון, יצרו תהודה ושיח מסוים גם בתוך המסדרונות הרלוונטיים. מקווה כי יהיה מי שיוכל למנף את הדברים ולפעול על מנת שהשינויים המוצעים, ולו חלקם, יהפכו למציאות. לו יהי.
בפוסט זה, הרביעי והאחרון, אבקש להתמקד בממשק האחרון, מול הציבור. מטבע הדברים, וסוג הפורמט, הדברים כתובים בקיצור.
מקווה שיהיה לעזר ושיהיה קשב, לתיקונים הנדרשים.
ציבור כגורם רלוונטי
תפיסת הממשל הפתוח, כמו גם משבר האמון החריף הקיים בישראל כמו גם במדינות דמוקרטיות מערביות נוספות, מפנה את הקשב לצורך לעשות שינויים משמעותיים בקשר בין הציבור לבין הממשל. יש מי שסבור, כי יחידות מטה פנימיות אינן זקוקות לחדד יכולות אלו, היות והממשק שלהן הוא מול גורמים פנימיים בלבד.
הנחה זו מוטעית לטעמי פעמיים.
בראשונה, כיום ההבנה שתשתית דמוקרטית דורשת מהרשות הציבורית לפתח מתודות של שקיפות ושל שיתוף ציבור. מתודות אלו מייצרות פיקוח ובקרה ראויים, ומשפרת בפועל את עבודת המנהל (המעוניינים להרחיב בנושא זה מוזמנים לקרוא מאמר שכתבתי במסגרת המכון הישראלי לדמוקרטיה).
בשנייה, נוסף על ההשפעה הרבה שיש למחלקת ייעוץ וחקיקה על הציבור הרחב, יש למחלקה גם "ציבור" עם ממשק ישיר ובהם עו"ד המושפעים מההנחיות וחוות הדעת היוצאות מהמחלקה, עמותות ופעילים חברתיים המבקשים ולקדם מדיניות, חוקרים באקדמיה ועוד.
מכאן כי טוב אם תהיה הבנה בדבר החשיבות ביצירת כלים אל מול הציבור כתהליכי עבודה ממוסדים וסדורים.
מדידה
אזכיר כאן בקצרה את החשיבות במדידת עבודת מחלקת ייעוץ וחקיקה, אליה התייחסתי בקצרה גם בפוסט השני.
מדידה היא כלי חשוב, גם אם מורכב ולא בלעדי, להבנות תהליכי עבודה, ולהבין האם המחלקה עמדה בהם. מדידה יכולה להתבצע על בסיס ניתוח נתונים – כגון: תוך כמה זמן ניתן מענה, כמה שינויים נעשו בתזכיר חוק ביחס לכמות הערות מהציבור וכד'; וכן על בסיס חוויתי (סובייקטיבי): האם השירות שניתן מאת המחלקה מספק, האם מהלכי שיתוף הציבור הם כנים וכד'.
השמועות מספרות כי כלי מדידה מסוימים שולבו במחלקת ייעוץ וחקיקה, אולם פרסום להם, אין. הגדילו לעשות כאשר לפני מספר חודשים יצא סקר בנושא אתר התזכירים וניתנה אפשרות לממלא השאלון להשאיר כתובת דוא"ל לצורך קבלת תוצאות המחקר (נק' בעייתית אגב אנונימיות, אך לא זו הנקודה), אולם מאז לא פורסם דבר אף לא הסבר בדבר עיכוב הפרסום.
למען הסר ספק אני סבורה כי לעתים יש מדידה כי חשוב שתעשה ככלי ניהולי פנימי ללא פרסומו לציבור. אולם ככל שהמידע הכולל על פעילות המחלקה נמוך יותר, כך הצורך לחשוף מדידה מועטה, ככל שקיימת – גובר.
פרסום הנחיות ועמדות של מחלקת ייעוץ וחקיקה
למחלקת ייעוץ וחקיקה כח רב. היא מנחה את כל משרדי הממשלה ויחידות הסמך והנחיותיה מחייבות. לפיכך יש חשיבות עצומה כי הנחיות אלו תהיינה מפורסמות לציבור.
למען הגילוי הנאות אציין כי לאחרונה קידמתי הגשת עמדת ידיד של לשכת עוה"ד בעתירה על חובת פרסום הנחיות מנהליות של מחלקת ייעוץ וחקיקה. בפסיקה קיבלה המחלקה קרדיט על קידום פרסומן של הנחיות מנהליות, פעולה שבוצעה על ידה רק לאחר הגשת עתירה בנושא על ידי גיא זומר, אולם אין לי כוונה להתייחס לגוף ההליך עצמו.
למחלקה צריך להיות אינטרס לפרסם את הנחיותיה ועמדותיה באופן סדור ונגיש – במיוחד לאור העמדה כי הנחיותיה מחייבות ואינן נתונות לשיקול דעת, כפי שנטען על ידי משרד המשפטים בבית המשפט.
ככל שיש רצון כי ההנחיות או הפרשנות המשפטית תאכף, טוב יהיה אם עמדות אלו יפורסמו. האינטרס הראשון במעלה צריך להיות של המחלקה. פרסום כאמור ינגיש את העמדות לכלל הרשויות הציבוריות, כמו גם לציבור המתדיין מולם באופן שיאפשר בקרה על קיום הפרשנות.
בעקבות העתירה של גיא זומר, החלו להתפרסם הנחיות מאת המחלקה.
טוב ייעשה אם הפרסום יהיה סדור יותר, ובסיס החיפוש יהיה לפי הוראות חוק, ולא לפי קטלוג אקראי שייקבע על ידי המחלקה. כלומר, נדרש שכאשר אדם המבקש להבין את הפרשנות המקובלת במסדרונות השלטון ביחס לדבר חקיקה מסוים, תהיה פרוסה בפניו התמונה במלואה.
ניתן ללמוד ממדינות אחרות שעושות כן.
שיתוף ציבור אמתי
במחקר שערכתי אודות תהליכי שיתוף ציבור, אשר כלל שאלון ושיח עם מספר גורמים, עלה כי יש חוסר אמון ביחס לקיומם של הליכי שיתוף ציבור בתהליכי חקיקה.
לכאורה מדובר בהליך סדור ובעל מסורות חזקות של שיתוף ציבור, וזאת לאור הנורמה המקובלת (חוק יסוד בנושא חקיקה, טרם נחקק) כי תזכירי החוק יתפרסמו להערות הציבור ל-21 יום, למעט במקרים חריגים ובאישור היועצת המשפטית לממשלה. נוסף על כך בשנים האחרונות נשתכללו דרכי הפרסום, וכיום החקיקה – חוקים ותקנות, מתפרסמים כטיוטה להערות הציבור באתר התזכירים הנוח והידידותי למי שמבקש לקרוא ולהעיר. שינוי זה הוא שינוי מהותי וחיובי.
עם זאת, מהנתונים שאספתי, ויותר מכך מהשיח הבינאישי, צוין כי התחושה היא שגם במקום בו הועברו הערות מהותיות, הסיכוי לשנות את המדיניות והתפיסה שהוצגה בתזכירי החוק, קטנה. כפי שציין בפניי אחד המרואיינים שייצג עמותה משפטית פעילה, מבחינתו העברת הערות על תזכיר החוק, היתרון שבהם הוא הערכות טובה יותר לדיונים לכשיהיו בכנסת. אין לו ציפייה, לצערו, כי ייעשה שינוי בתזכיר מכיוון שהנוסח מהווה תפיסת מדיניות שגובשה במקרים רבים ללא שיתוף גורמי מקצוע מבחוץ.
ליתר דיוק, זה לא שלא משתפים גורמים מבחוץ בכלל. לא פעם יש לרפרנט זה או אחר את איש המחקר או המגזר השלישי שנוח לו להיוועץ עמם. אך כאן גם הקושי. ככל שאין תהליך מובנה, סדור ושקוף, ממילא המעגלים יהיו קבועים, ולא פעם נוחים, לאותו רפרנט. כמו כן, המעורבות של גורמים חיצוניים למערכת, לא שקוף וגלוי ועלול לייצר בעיות של ניגוד אינטרסים גם אם הדברים לא נעשים מכוונה רעה.
את השאלה עד כמה יש השפעה להערות של הציבור על נוסח תזכירי החוק ניתן כיום לבצע באופן אמפירי בזכות אתר התזכירים. למיטב ידיעתי מחקר כאמור טרם נעשה, וככל שנעשה – טרם פורסם.
נקודה נוספת בשיתוף ציבור, הוא חשיבות שמירת הקשר וההדדיות. במקום בו פתחה המחלקה את דלתותיה והציעה שיתוף ציבור, יש חשיבות לעדכון ויידוע, גם במקום בו התהליכים נעצרים או מעוכבים. בהתייחס להערות על תזכירי חוק, גם אם יש קושי להשיב לגופו לכל אחד ואחד, מן הראוי היה לייצר מענה כללי לכלל הפונים בו מצויינים השינויים שנערכו בעקבות כלל ההערות. פרסום כאמור יהא מראה – פנימית וחיצונית – על ההשפעות והתוצרים של תהליך השיתוף הזה.
לסיום
ההבנה כי חייב להיות ממשק בין המחלקה לציבור, הולך ומחלחל. ראו לדוגמא את הדוחות השנתיים שהחלו להתפרסם בשנים האחרונות כמו גם מספר הליכי ציבור שנתקיימו (אם כי השפעתם על החלטות המחלקה לא ידועות).
עם זאת נדמה כי אין הבנה בדבר החשיבות של הטמעת תהליכים אלו בשגרת עבודה, ויותר מכח בשיח שיש בו גם היזון חוזר אל מול הציבור. וראו לדוגמא את התוכן של הדוחות השנתיים, ועד כמה הם (לא) נותנים מענה לסוגיות שמטרידות את הציבור, אלא בעיקר מהווים מעין דוח להתפאר בו הגורם (אולי) לגאוות יחידה, אך לא פורס תמונה מלאה על כלל הפעילות של המחלקה – אלא רק על אירועים נבחרים, אשר בדרך כלל הסתיימו בהצלחה.
חלק מהקשיים אותם חווה מחלקת ייעוץ וחקיקה, הוא בקושי להנכיח את פעילותה החשובה והמבורכת בציבור. הנכחה זו, לא יכולה להתבצע רק בכתבות חשיפה אחת לזמן מה או בדוח שנתי להתפאר. נדרשת הטמעה והבנייה של תפיסת שקיפות ושיתוף שגם אם יטילו נטל מסוים על המחלקה, שכרם יהיה בצדם.
