פוסט שני בסדרה.
בסוף הפוסט הראשון על שקיפות כתבתי שאמשיך לכתוב על דברים שהייתי רוצה לראות מתוקנים בממשלה הבאה, כאלה שאני מבינה בהם ושיש לי עליהם משהו קונקרטי להציע. הפעם על נושא יותר אפרורי, אבל בעיניי הוא מצוי בבסיס של לא מעט כשלים שבסוף מגיעים גם לרמת השירות וגם ליכולת הביצוע של הממשלה. כוונתי היא ליכולת של הממשלה לתאם בין זרועותיה השונות, ולהכריע כשיש מחלוקת.
למה זה חשוב
אנחנו רגילים לחשוב על הממשלה כעל גוף אחד. בפועל היא אוסף של משרדים ויחידות, שלכל אחד מהם תקציב משלו, סמכויות מגוונות, ואינטרס ארגוני ולעתים אישי (של ממלא התפקיד) לשמור עליהם. רוב המשימות המשמעותיות שהממשלה אמורה לבצע כגון מלחמה בפשיעה, בטיחות בדרכים, היערכות לחירום ומדיניות תעסוקה, לא שוכנות במשרד אחד. הן דורשות שכמה משרדים יעבדו יחד. ומכאן מתחילים הקשיים.
כשאין חידוד מי הגורם האחראי, ומה גבולות אחריותו, ואין מנגנון ברור לתיאום ולהכרעה, כל מחלוקת בין שני משרדים הופכת בפועל לזכות וטו הדדית. משרד א' לא מקדם, משרד ב' לא מוותר, ואין מי שיכריע ויגרום למשימה להתקדם. התוצאה מזיקה לכולם: מדיניות שלא התממשה, שירות שלא ניתן, ולעתים מחדל של ממש.
מה הבעיה כיום
בכל מערכת מורכבת יהיו תחומי השקה ומכאן גם מחלוקות. הבעיה לכן אינה בעצם קיומן אלא איך ניתן לצמצם אותן, ובמקום שהן מתקיימות לנהל אותן באופן שתהיה בהן הכרעה. אבל רגע אנסה, בקצרה ממש, למנות את הסיבות המרכזיות למצב הזה.
- סמכות לא ברורה. כשיותר מגורם אחד מוסמך לפעול באותו עניין, או כשהסמכות לא הוענקה בבירור לגורם מסוים, נוצר מצב המהווה קרקע פורייה למחלוקת. דוח מבקר המדינה שבחן מחלוקות בינמשרדיות מתמשכות מצא שטשטוש גבולות הסמכות הוא אחד החסמים הנפוצים ביותר לתיאום, והצביע על עשרות מחלוקות שנותרו ללא הכרעה. במקרים מסוימים, קבוצות אוכלוסייה שזכאיות לשירות על פי חוק פשוט לא קיבלו אותו רק בגלל ויכוח בין שני גופים לגבי מי הוא הגורם המשלם.
- אף אחד לא באמת אחראי. למשרד יש אחריות דיווח ברורה על מה שבתחומו, ואם ייכשל, האצבע תופנה אליו. אבל כשמדיניות דורשת שיתוף של כמה משרדים, כל אחד יודע שהאשמה על כישלון תתפזר בין כולם. וכשהאשמה מתפזרת, אף אחד לא לוקח עליה בעלות.
- המבנה עצמו לא יציב. סמכויות עוברות בין משרדים חדשות לבקרים, לרוב בעקבות הסכמים קואליציוניים ולא בשל צרכים ניהוליים. בכל העברה כזו נוצרת תקופת ביניים ארוכה של חוסר ודאות, "מאבקי כוח" בין היחידה שאיבדה סמכות לזו שקיבלה אותה, ומשימות שנופלות בין הכיסאות בזמן המעבר.
שלושת אלו הם טיעונים מבניים, אבל אי אפשר להתעלם גם מהגורם האנושי.לא פעם קיים חוסר אמון מקצועי בין המשרדים (כל משרד נוטה להניח שרק הוא מבין את העבודה לעומק), חוסר בהיכרות אישית, הגנה על "הטריטוריה" (סמכויות, תקציב ויוקרה), ולעיתים גם הימנעות משיתוף פעולה עם משרד שבראשו שר יריב פוליטי. לכן, בכל פתרון יש לתת את הדעת גם לרכיב האנושי ולא רק מבני, ולנסות לבנות מערכת תמריצים שתתגבר עליה.
מה צריך לעשות
הרעיון המרכזי והמארגן הוא שצריך שלכל מחלוקת יהיה גורם מוסמך להכריע בה, כך שמחלוקת לא תהיה בסיס להטלת וטו. אבל בואו נרד מהעקרון לרמה המעשית.
דבר ראשון נדרש להגדיר מחדש ובבירור את חלוקת הסמכויות. לשם כך מוצע לגבש "מסמך סמכויות לאומי" שיפרט את תחומי האחריות של כל משרד ויחידת סמך, ויפורסם כנספח לתקנון הממשלה. בכל מקום שבו תתגלע מחלוקת על סמכות, בין אם פורטה במסמך ובין אם נעדרה ממנו, יעודכן המסמך בהתאם להכרעה. במקביל, יש לייצב את מבנה הממשלה כך ששינויים תכופים ייעשו רק במקרים חריגים ובכפוף להליך מסודר, ולא כמטבע עובר לסוחר בהסכמים קואליציוניים.
שנית, יש למנות "גורם מתכלל" לכל החלטה שיישומה כולל מספר משרדים או יחידות סמך. הקביעה צריכה להיות ברמת התפקיד, ולא רק ברמת המשרד. בהיעדר קביעה מפורשת, ברירת המחדל תהיה גורם מתכלל קבוע (למשל אגף ממשל וחברה), ובלבד שיינתנו לו המשאבים לכך.
שלישית, מסלול הכרעה ברור. מחלוקת על סמכויות שלא נפתרה בין הנהלות המשרדים תעלה להכרעת ועדת שרים ייעודית, בייעוץ מזכירות הממשלה. חשוב לא פחות: נדרש שמזכירות הממשלה תבחן מדי תקופה את המחלוקות שהגיעו לוועדה, ותזהה דפוסים חוזרים המעידים על בעיה מבנית שדורשת תיקון רוחבי ותפעל לתיקונן. כך תהיה פעילות שאינה רק "כיבוי שריפות" נקודתי, אלא למידה ושיפור להמשך.
רביעית, יוקם גוף גישור פנים ממשלתי שפועל גם באופן יזום (ותודה לד״ר צילי אליצור נאה על הוספת ההמלצה הזו למסמך שלנו). לצד מסלול ההכרעה, מוצע להקים גוף (תחת מנכ"ל משרד ראש הממשלה) שיתמחה בגישור סכסוכים פנימיים מורכבים ומתמשכים. הנקודה הקריטית: הגוף יאתר מחלוקות באופן יזום ("משיכה"), ולא ימתין שיביאו אותן אליו. המטרה היא להתגבר בדיוק על אותו גורם אנושי שהזכרתי – הנטייה של משרדים, ושל העובדים בתוכם, להימנע מהבאת המחלוקת להכרעה, מתוך רצון שלא להסתכסך עם שחקנים שאיתם ייפגשו שוב ושוב.
והנקודה האחרונה, שאמורה להניב פירות לטווח הארוך מתוך כוונה לבנות אמון, ולא להסתמך רק על מנגנונים בירוקרטיים. מכל חלופות ההתמודדות, דווקא אלו שנשענות על היכרות ואמון בינאישי הן בעלות הפוטנציאל הגבוה ביותר לאורך זמן. לכן צריך להשקיע ביצירת שדה להגדלת ההיכרות. בין היתר מוצע לבנות קהילות מקצועיות חוצות משרדים, ניוד עובדים בין משרדים (אפילו התנסות קצרה של כמה שבועות במשרד עמית), יצירת ימי אירוח קבועים בין הנהלות משרדים שונות והרחבת מפגשים מקצועיים (הכשרה והשתלמות) משותפים.
לסיכום
נדמה לי שמי שמכיר את עבודת הממשלה, ואולי גם מי שמחוצה לה, לא מופתע מהאבחון או מההמלצות. רק צריך שבממשלה הבאה מישהו במשרד ראש הממשלה ייקח בעלות על הנושא. מישהו שמבין שיש חשיבות בניהול הממשלה (על זה עוד ייכתב בהמשך), ויכיר בכך שתיאום בינמשרדי נוגע ללב עבודת הממשלה. זה דורש כמובן התמדה לאורך זמן, הפשלת שרוולים לעסוק במחלוקות מתוך הבנה שהחלקת המנגנון חשובה, גם אם היא לא נושא שנמצא בכותרות.
כמו בשקיפות, גם כאן: מנגנון בלי אנשים שדוחפים ומאמינים בו, נותר אות מתה. אבל להבדיל משקיפות, כאן לא תמיד רואים את הכשל, ולכן קל יותר להתעלם ממנו. הוא מצטבר בשקט, בדמות החלטות שנתקעו, כפילויות שבוזבזו, ושירותים שלא הגיעו למי שהיה זכאי להם. אני מקווה שהממשלה הבאה תזהה בנושא הזה את מה שהוא באמת – אחד התנאים הבסיסיים ליכולת שלה בכלל לעשות את עבודתה.
בלוג זה מתבסס על מסמך המדיניות שכתבתי עבור המרכז להעצמת האזרח בנושא "תיאום ויישוב מחלוקות בין משרדי הממשלה", במסגרת מיזם "מעשה ידינו". המסמך מתבסס על מחקר של פרופ' שלמה מזרחי וכנרת יפרח מאוניברסיטת חיפה. מי שמבקש להרחיב בנושא, מוזמן לקרוא גם את המסמך השלם.
