עם מינויו של שרון אפק למשנה ליועצת המשפטית לממשלה בתחום הניהול, ולאור חשיבותה של מחלקת ייעוץ וחקיקה ברמה הממשלתית, הלאומית וגם לי אישית, בחרתי להקדיש מספר פוסטים לחדד את הנקודות הצריכות תיקון במחלקה חשובה זהו, לפי תפיסתי.
בפוסט הראשון נתתי רקע קצר על המחלקה, בפוסט השני התייחסתי לרכיבים הנוגעים ל(אי) הניהול הפנימי במחלקה, ובפוסט זה אבקש להתמקד בהתנהלות אל מול גורמי ממשל אחרים בדגש על מערך הייעוץ המשפטי במשרדים אחרים.
מטבע הדברים, וסוג הפורמט, הדברים כתובים בקיצור.
מערך הייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה – הכרות קצרה
בכל משרד ממשלתי או יחידת סמך, ישנו יועץ משפטי. לעתים מדובר ביועץ אחד ולעתים כפופה אליו מחלקה בהיקף משתנה, לפי גודל הרשות וצרכיה המשפטיים. תפקיד היועץ ללוות את הרשות בהיבטים המשפטיים – בין אם בייעוץ משפטי ובין אם בניסוח וקידום חקיקה.
על פי הנחיית היועצת המשפטית לממשלה בנושא "היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה", היועץ המשפטי הוא בעל הסמכות להנחות את הגורמים באותה רשות, ביחס לפרשנות החוק המחייבת, אלא אם בית המשפט או היועצת המשפטית קבעה אחרת.
בהתאם להמלצת הצוות הבינמשרדי לבחינת מערך הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה שפעל בשנת 2009, אשר אומצו כהחלטת ממשלה, נשמרה החלוקה בין הכפיפות הניהולית של הייעוץ המשפטי במשרד להנהלת הרשות בה הוא עובד, לבין כפיפותו המקצועית ליועצת המשפטית לממשלה.
במובן זה, היועץ המשפטי לממשלה, מחלקת ייעוץ וחקיקה והייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה וביחידות הסמך – הם מערך מקצועי אחד. שני האחרונים הם זרועותיה של היועצת המשפטית לממשלה. לצורך הנוחות נקרא להם "המחלקה" וה"ייעוץ".
הסבר קצר זה טומן בחובו לא מעט שאלות וקשיים.
מהו מעמד היועץ של כל משרד, אל מול רפרנט במחלקת הייעוץ והחקיקה? האם כל אחד מעשרות הרפרנטים במחלקה יכולים לפסול או לשנות מהחלטת היועץ המשפטי בכל רשות? במקום בו יש מערך משפטי מקצועי מיומן, מה הערך המוסף של הרפרנט הרלוונטי במחלקת ייעוץ וחקיקה? ועוד שאלות רבות.
דיוק ופיתוח המדריך
כזכור, התייחסתי בפוסטים הקודמים למדריך הפנימי לעבודת מחלקת ייעוץ וחקיקה. מדריך זה, כפי שהזכרתי בפוסט הראשון, זכה לביקורת רבה, בין היתר ממערך הייעוץ המשפטי ביחידות השונות. ביקורת זו, הובילה למהלך מקיף של דיוק המדריך בשני צירים מרכזיים – הייעוץ והחקיקה.
מטבע הדברים איני מכירה את כל הדיונים שנעשו בנושא, ולא ראיתי את המסמכים שנוצרו ועיגנו את ההסכמות הסופיות שגובשו, אולם, למיטב הבנתי, העבודה המשותפת, שהיתה לא פשוטה לפרקים, הובילה לדיוק בתהליכי העבודה וביחסים שבין המחלקה לייעוץ, וניסתה לתת מענה גם לסוגיות שהעליתי בפוסט הקודם ובהם עמידה בלוחות זמינים והגדרת הגזרה שבין מחלקת ייעוץ וחקיקה למערך הייעוץ המשפטי לממשלה.
למיטב הבנתי, מסמכים אלו ערוכים ומוכנים מזה מספר חודשים. טוב יעשה מי שמעכב את פרסומן, ויוציא אותם לאור. מצב הדברים כיום כה עגום, שטוב שתהא אבן פינה למיסוד עבודה סדורה ומוסכמת במחלקה, גם אם אינה מושלמת. תפורסם נא התוכנית, ובמידת הצורך, תתוקן ותתואם במהלך הדרך.
באין מסמך נגיש לציבור, אפרוט את הנקודות המרכזיות הדורשות תיקון, לשיטתי, וזאת נוסף על אלו שמניתי בפוסט הקודם (משנים המגיעים מחוץ למחלקה, לוחות זמנים, עיקר מול טפל, מדידה ומחקר).
דינמיות בין זרועותיה השונות של היועצת
על אף שלשני זרועותיה של היועצת המשפטית לממשלה יש מטרה זהה, דרך הפעולה והמיומנויות הנרכשות בכל אחת מזרועות אלו, שונה.
הן במחלקה והן ברשויות נתקלים יועצים משפטיים עם סוגיות עקרוניות חדשניות ותיאורטיות מחד, ועם דרישה מהשטח מאידך. עם זאת, מטבע הדברים, המיקום והפוזיציה מאפשרים לרפרנטים במחלקה להתמקצע בסוגיות קונקרטיות, ולהסתכל במבט רוחב, ואילו בייעוץ ברשות חווים את הצורך לתת מענה מהיר לציבור כמו גם לגורמי המקצוע, באופן מובהק יותר.
בהנתן שההבנה וההתנסות השונה חשובה לכל מי שנושא בתפקיד במערך הייעוץ המשפטי, הכרח של ממש הוא לייצר מסלול של מעבר בין הזרועות השונות של המערך כולו.
בעניין זה, כפי שאף הזכרתי בפוסט הקודם, העובדה שרק לשניים מהמשנים היה רקע בייעוץ המשפטי במשרד ממשלתי, אומר דרשני.
לרבים מהיועצים המשפטיים במשרדי הממשלה יש רקע במחלקת ייעוץ וחקיקה, אך לא להפך. התנודה החד כיוונית היא תוצאה, בין היתר, של חוסר הנכונות לאורך זמן למנות משנים מתוך מחלקת ייעוץ וחקיקה. כתוצאה מכך, קידום אפשרי למי שמבקש להתקדם מתוך מחלקת ייעוץ וחקיקה, הוא לעבור למערך הייעוץ המשרדי. מיותר לציין כי גם תופעה זו מייצרת מסר ניהולי בעייתי אל מול עובדי הייעוץ במשרדים המבקשים לצמוח ולהתפתח עוד.
המשנה החדש לענייני ניהול חייב להשקיע זמן ביצירת מסלולי ההתפתחות והתמריצים לעובדי שני זרעותיה של היועצת המשפטית לממשלה, ולאפשר מעבר בין המחלקה לייעוץ ולהפך. יש לדרוש מעובד מקצועי של המערך המבקש להשתלב בדרגות ניהוליות במחלקה או במערך, לצבור ניסיון בשתי זרועותיה של המערכת, לכל הפחות. האידאל הוא, שיהיה מעבר גם אל מול הפרקליטות או יחידות משפטיות מקצועיות אחרות כדי לייצר דרג ניהולי בעל ניסיון ומיומנויות מורכבות מהקיים, אבל עוד חזון למועד.
שחקני וטו
לאור ריבוי העובדים, וההתמחויות במחלקה, נוצר מצב בו כל עובד במחלקת ייעוץ וחקיקה הופך להיות שחקן וטו. למען ההגינות יש לציין כי מצב דברים זה היה קיים במידה מסוימת גם בעבר. עם זאת, לא דומה התמודדות של הייעוץ המשרדי מול 40 שחקני וטו, שלכל אחד מהם היתה התמקצעות רחבה יותר, להתמודדות מול קרוב ל-200 שחקנים שכל אחד מהם מתמחה בשטח צר.
השגרה היא שמערך הייעוץ המשפטי במשרדים, כמו גם יחידות מקצועיות בתוך משרד המשפטים ובמידה פחותה יותר הכנסת – נדרש להתמודד עם עשרות מגיבים אשר לא פעם חלוקים בינם לבין עצמם – ללא גורם מכריע.
התוצאה היא יצירת הכבדה ניכרת על הייעוץ, לעתים עד כדי שיתוק.
רפרנט מול יועץ
בשאלת שחקני הוטו, ישנן שלוש שאלות משנה –
הראשונה, שגם המדריך עסק בה, היא האם מחלקת ייעוץ וחקיקה רשאית להיות חסם בכל מקרה. האם העובדה שלרפרנט יש הערות על חוות דעת משפטית או נוסח חקיקה, מאפשר לו למנוע את המשך קידום המהלך, ללא קשר לטיב הביקורת (מניעה חוקתית, בעיה חוקית, או הערה לשיפור).
השנייה, מי הגורם שיכול להטיל וטו. האם כל רפרנט, יהא ניסיונו אשר יהא, יכול להיות שחקן וטו גם מול עמדה של יועץ משפטי במשרד בעל ניסיון וותק? כיצד מנהלים את השיח הזה שבין רפרנט רוחב ליחידה מקצועית הקרובה לשטח (והדבר נכון גם ביחס ליחידות מקצועיות בתוך משרד המשפטים).
האחרונה, נוגעת לחלוקה של הרפרנטים השונים במחלקה. כפי שהזכרתי בפוסט הקודם, במחלקה ישנם רפרנטים האחראים על נושא (כגון עיצומים כספיים, פרטיות וכד') וכאלו האחראים על תחום (בריאות, חינוך, שוק ההון). מהו היחס בין הרפרנט המתכלל נושא אל מול הרפרנטים הרוחביים? כיצד מייצרים מצב שחילוקי דעות בתוך המחלקה, לא מונעים מענה סופי.
קיפאון על השמרים
במובן זה, העובדה שהמחלקה רחוקה יותר מגורמי המקצוע, מונע ממנה לא פעם להבין ולראות את ההשלכות ההרסניות של קיפאון על השמרים. הדבר נכון ביחס לעבודת המחלקה מול יחידות מקצועיות אחרות במשרד המשפטים. בשם המומחיות והעליונות של המחלקה, נמנע לא פעם מיחידות מקצועיות בתוך משרד המשפטים ומחוצה להם, לקדם סוגיות הדורשות תיקון, גם אם לא מדובר בהכרח בסוגיות משפטיות עקרוניות.
בתחומים רבים אי עשייה גורם לצעידה לאחור. אי התאמה של חוקים רבים לעידן הדיגיטלי, או חידוד עקרוני ולשוני שלהם למשך למעלה מעשור, גורם להפיכתם להסדרים שאינם רלוונטיים עוד עת יצאו מהמכבש של המחלקה. לעניין זה הנכם יכולים לעיין בפוסט שכתבתי סביב פרשת NSO, על התמשכות הליכי החקיקה הממשלתיים.
מצב דברים זה מוביל, נוסף על עיכובי חקיקה למשך שנים רבות, גם להמנעות מלקדם חקיקה וניסיון למתוח את הפרשנות התכליתית של הוראות החוק עד הקצה, כמו גם פרסום תזכירי חוק בהשמטת פרק מרכזי, בשל חוסר יכולת לקבל מענה סופי מענף זה או אחר של המחלקה. כולן תוצאות קשות והרסניות.
גם במובן זה, להסכמות אליהם הגיעו לאחרונה יש חשיבות – אולם כל עוד הן לא יפורסמו, יוטמעו, ותבדק העמידה בהם – החיכוכים שהמבנה הקיים וחוסר ההבנייה יוצרים, יימשכו.
לסיכום
היריעה קצרה מלהכיל את כל הסוגיות המצויות במתח בין מחלקת ייעוץ וחקיקה, למערך הייעוץ המשפטי לממשלה וליחידות מקצועיות בתוך משרד המשפטים.
ככל שהמשרד יקדים לפרסם את ההבנות אליהם הגיעו בחודשים האחרונים – ובתנאי שיהיה מעקב אחר יישומן, ותהליך מעמיק של הטמעה והפקת לקחים – ייטב לכולנו.
Photo by Lasse Møller on Unsplash
