עם מינויו של שרון אפק למשנה ליועצת המשפטית לממשלה בתחום הניהול, ולאור חשיבותה של מחלקת ייעוץ וחקיקה ברמה הממשלתית, הלאומית וגם לי אישית, בחרתי להקדיש מספר פוסטים לחדד את הנקודות הצריכות תיקון במחלקה חשובה זהו, לפי תפיסתי.
בפוסט הראשון נתתי רקע קצר על המחלקה, למי שפחות מכיר, ומניתי את שלושת הממשקים אותם יש לבחון עת באים לבחון את אתגרי המחלקה : (אי) הניהול הפנימי במחלקה, התנהלות אל מול גורמי ממשל אחרים ובראשם מערך הייעוץ המשפטי במשרדים אחרים, והממשק מול הציבור.
מטבע הדברים, וסוג הפורמט, הדברים כתובים בקיצור.
מוזמנים להרחיב את הדיון ולהביע דעתכם על הנושאים שהעליתי כאן.
מבנה המחלקה
כפי שסקרתי בפוסט הקודם, מחלקת ייעוץ וחקיקה אינה מחלקה אחת, אלא מחלקה בעלת שש (ויש יאמרו שבע) ראשים, אשר אין ביניהם היררכיה. המשנים העומדים בראש כל תת מחלקה, כפופים ישירות ליועצת המשפטית לממשלה ללא היררכיה מובנית ביניהם (גם אם בכל מחזור של משנים, ישנו אחד או אחת דומיננטיים יותר). כמו כן, תפקידי המחלקות השונות שזורים זה בזה, ואין ביניהן "חומות סיניות" ביחס לתחומי האחריות.
מטבע הדברים, מבנה זה מייצר לא מעט בעיות וחיכוכים. הבעיות נוגעות, לא פעם, לשאלת הגורם המכריע אך גם, כטבע האדם, לסוגיות של אגו ומשחקי כח. ניהול משותף הוא מבנה שיש בו יתרונות, ויש מקומות שנוטים לאמץ אותו אם ישנם המנהלים המתאימים לכך. ניהול של שישה ראשים אינו הגיוני. המבנה עצמו מייצר קושי אינהרנטי לקבל החלטות שאינן ניתנות לערעור או פקפוק בהיבט של הגורם המוסמך והמקובל על כולם.
מצב דברים זה, מוביל לא פעם לפתחה של היועמ"ש, העמוסה ממילא, דרישה להכריע וללבן סוגיות שבמהות אינן בהכרח מצדיקות "בזבוז" של זמנה. במובן זה, התקן של המשנה האחראי על מערך הניהול הוא קריטי, ויש לקוות כי ייעשה שינוי במובן זה בעבודת המחלקה.
על אף המורכבות מהניהול הששת-ראשי, לא ניתן לתלות את כל בעיות הניהול רק על סוגיה זו.
מחלקה שאינה "מצליחה" להצמיח ראשיה
נדמה כי לא צריך להיות מומחה לייעוץ ארגוני כדי להבין שארגון שאינו מצליח לאורך זמן לייצר מנהלים מתוכו, הוא ארגון שיש בו כשל. מי שמכיר את הרקע של המשנים ליועץ המשפטי לממשלה בשני העשורים האחרונים, יודע כי הסיכוי הגדול ביותר להתמנות לעמוד בראש אחת המחלקות הוא לעבוד כפרקליט במחלקת הבג"צים.
נכון, יש גם משנים שצמחו במחלקה (מהמחלקה הפלילית והאזרחית), אולם הם מהווים לאורך השנים רק כחמישית מהמשנים, בדומה לחלקם של מי שהיו עוזרי היועץ המשפטי לממשלה ועברו לכהן כמשנה ליועץ. אגב, למרות הקשר והזיקה בין מחלקת ייעוץ וחקיקה לייעוץ המשפטי לממשלה, רק שני משנים (ליתר דיוק שתיים) התמנו כשבעברם רקע בייעוץ המשפטי לממשלה. על כך ארחיב בפוסט הבא.
המשמעות של שיקוף זה היא אחד מהשניים: או שבמחלקה אין מומחיות מיוחדת, וכדי לנהל את המחלקה נדרשת מיומנות אחרת, או שהמחלקה אינה מצליחה להצמיח ולשמר את מי שיכולים להוביל ולנהל אותה.
פועל יוצא של מצב דברים זה, אינו לבחור מועמד או מועמדת מהמחלקה בכל מחיר. אלא, לבחון מהו מסלול ההכשרה והתמרוץ של עובדי המחלקה להתפתח, לרכוש מיומנויות ולהיות ראויים (ובעלי מוטיבציה) למלא את תפקיד המשנה בבוא היום.
כמו כן, על ראשי המערכת לתת דעתם לכך שאי בחירת מועמדים מתוך המחלקה לאורך זמן, מייצרת תמריץ הפוך לעובדי המחלקה לכל אורך שדרת הניהול בה.
הגדרת התפקיד ודרכי עבודה
על אף שתפקיד המחלקה ברור בהיבט של מתן חוות דעת וליווי הליכי חקיקה, יש שאלה כיצד המחלקה צריכה לפעול בתחומים אלו. לדוגמא, מהי סמכותה למנוע ממשרד ממשלתי לקדם חקיקה כשלאנשי המחלקה יש הערות לגביה. בעניין זה המדריך הפנימי לעבודת ייעוץ וחקיקה שהוזכר בפוסט הקודם, ניסה לעשות סדר בקידום חקיקה על פי סוג ההערות של המחלקה, כמו גם בנושאים אחרים, אולם המדריך אינו מיושם.
חשוב מכך, נדרש לקבוע את דרכי העבודה של המחלקה תוך התייחסות ללוחות זמנים.
חלק ממתן ייעוץ משפטי טוב, הוא לתת אותו בזמן הרלוונטי לשאלה המתעוררת. ישנן לא מעט דוגמאות לשאלות משפטיות שהגיעו לפתחה של המחלקה, אשר בתום שנים של ליבון הסוגיה וקבלת החלטה סופית "הסוסים" של הסוגיה הנדונה, כבר ברחו מהאורווה.
ראוי כי יוגדרו הציפיות למתן מענה בזמן ראוי, ושהדרישה תאכף. תמיד תהיה הסוגיה העקרונית המורכבת שתדרוש זמן נוסף, אך לא ייתכן שהשגרה היא כזו שאין בה הגדרה ללוחות זמנים ברורים שנועדו למראה כיוון לעובדים, אך גם לצורך תיאום הציפיות מול מקבלי השירות מהמחלקה.
יש לדרוש מעובדי המחלקה לא רק להתפלפל בסוגיה המשפטית המגיעה לפתחם, אלא לקבל את ההכרעה לגביה בזמן הגיוני וסביר שיאפשר לגורם המתייעץ להתקדם הלאה.
באופן כללי טוב יהיה אם תפיסת מתן השירות תחלחל במחלקה בצורה טובה יותר, מאשר זו הקיימת היום.
עיקר מול טפל
מחלקת ייעוץ וחקיקה היא מחלקה עמוסה. מגיעים לפתחה סוגיות הרות גורל, אך גם סוגיות מינוריות ותדירות יותר (לדוגמא ניסוח סעיפי חוק החוזרים בחיקוקים רבים כגון סודיות, ענישה, תביעה אזרחית, שאלות בתחום המומחיות וכו').
יש צורך לייצר שונות שתבוא לידי ביטוי גם בדרכי העבודה ובלוחות הזמנים שהוזכרו למעלה, ביחס לסוגיות שאינן העיקר.
לעתים יידרש מייעוץ וחקיקה "לוותר" על טיפול בסוגיה ולהשאירה לגורמים אחרים כדי לפנות מזמנה לעיסוק בסוגיות העקרוניות שיש למחלקה ערך מוסף בהן. אי-ויתור זה, הופך לא פעם את המחלקה לחסם מיותר בממשלה, ועל כך ארחיב עוד בפוסט הבא.
מדידה
עם הגדרת תפקידי המחלקה, ודרכי פעולתה, יש חשיבות גדולה לבחון ולמדוד את אופן עמידת המחלקה בדרישות אלו.
אעיר כי לגורמי המקצוע במשרד המשפטים, ולא רק במחלקת הייעוץ והחקיקה, היה קושי לקבל על עצמם הגדרה ומדידה של תיפקודן. עם זאת, אם בפרקליטות הצליחו להגדיר לעצמם מדדים רלוונטיים – עם כל הקושי וההטיות המסוימות שיוצרים מדדים אלו – נדמה שהגיעה העת לעשות זאת גם במחלקת הייעוץ והחקיקה.
ואעיר, בשנים האחרונות נעשו מספר פעולות לאמוד את עבודת המחלקה, בין אם ביחס לשביעות רצון מהעבודה של המחלקה ובין אם ביחס לעבודת החקיקה הממשלתית, אולם מדידה זו אינה עקבית בהכרח, ונכון לרגע זה גם לא פורסמו מסקנותיה בציבור הרלוונטי או בציבור בכלל.
מחקר
אחת הפונקציות החסרות ביותר במחלקה, היא מחלקת מחקר. אמנם קיימת אחראית מחקר של במשרד המשפטים, וגם במחלקה עצמה יש מי שאחראי על משפט משווה ועל חקר המשפט העברי, אבל כוונתי למחלקת מחקר בעלת יכולות למחקר עומק בסוגיות שונות המגיעות לפתחה של המחלקה.
דווקא בשל הסוגיות האקוטיות המגיעות לפתחה של המחלקה, לא ייתכן שפעולות המחקר המשווה, האמפירי, או האקדמי יבוצעו על ידי הרפרנטים השונים (אם בכלל), שאינם בהכרח בעלי המיומנות המתאימה. יש חשיבות לפיתוח מחלקת מחקר שתתן מענה בצורה ראויה ומקובלת מחקרית, בדומה לנעשה במחלקת המ.מ.מ בכנסת.
ברור כי באופן כללי יש לפתח עוד את תחום המחקר במשרד המשפטים – אך נדמה לי שהצורך במתודות מחקר מובנה נדרש בצורה חשובה יותר במחלקה זו.
לסיכום
ישנו צורך לחדד ולשפר את דרכי העבודה של מחלקת ייעוץ וחקיקה על ידי בניית יסודות לעבודה סדורה כמקובל בארגונים אחרים.
ישנם עוד סוגיות הנוגעות לממשק מול מקבלי השירות בממשלה ומחוצה לה, אך על כך בפוסטים הבאים.
Photo by Hans-Peter Gauster on Unsplash
