(פוסט רביעי בסדרה על המלצות לממשלה הבאה. עד כה כתבתי על שקיפות, על ניהול הממשלה ופתרון מחלוקות ועל מעקב אחר ביצוע החלטות. הפעם אני עוברת מהממשלה אל הכנסת. הפוסט מבוסס על הרצאות שנתתי בנושא, ומציג מחשבות שלי בלבד).
ב-1989, כשהגוש הקומוניסטי החל להתפורר, פרסם פרנסיס פוקויאמה מאמר שהעלה את התזה בדבר "קץ ההיסטוריה": לפי פרשנותו, הדמוקרטיה הליברלית ניצחה בתחרות בין האידיאולוגיות הפוליטיות, ולא נותרה לה חלופה של ממש. שלושה עשורים וחצי לאחר מכן, הנתונים מציירים תמונה הפוכה. לפי דוח V-Dem לשנת 2026 (מכון מחקר שוודי שמדרג מדי שנה את מצב הדמוקרטיה בעולם), בסוף 2025 היו בעולם 92 אוטוקרטיות ו-87 דמוקרטיות. אפילו ארה"ב איבדה את מעמדה כדמוקרטיה ליברלית, לראשונה מזה יותר מחמישים שנה, וסווגה מחדש כ"דמוקרטיה אלקטורלית".
אחד ההסברים המרכזיים לכך הוא הפופוליזם. הוא מציג את העם המוסרי מול אליטה מושחתת, ואת המנהיג הנבחר כמי שמבטא את רצון העם. כל גורם שאינו נבחר, ובעיקר שומרי הסף, נתפס כמכשול. הרשתות החברתיות רק מאיצות את הדיכוטומיה הזו. אבל כדאי לזכור שהפופוליזם לא צמח בחלל ריק. הוא ניזון מתחושה אמיתית של ציבורים רבים שאין להם השפעה ואיש לא מייצג אותם.
כאן נכנסת "בעיית הייצוג". בדמוקרטיה ישירה, כמו באתונה העתיקה, האזרחים עצמם מתכנסים ומכריעים בענייני הציבור. במדינה מודרנית של מיליוני אזרחים זה אינו מעשי, ולכן עברנו, מטעמי יעילות, לדמוקרטיה ייצוגית: האזרחים בוחרים נציגים, והנציגים מחוקקים ומפקחים בשמם. אבל המעבר הזה יצר עם הזמן פער מובנה. הנבחר, שאמור היה לפעול למען הציבור כולו תוך ייצוג אינטרסים ספציפיים, נוטה בפועל לפעול למען מי שהוא תלוי בו כדי להיבחר שוב.
בארצות הברית, לדוגמה, פרופ' לורנס לסיג וחוקרים נוספים מצביעים על כך שתלות גוברת בתורמים גדולים משפיעה על סדרי העדיפויות של הנבחרים ועל השאלה מי יכול להתמודד בהצלחה. אצלנו המנגנון שונה, אבל ההיגיון דומה: מי שקובע מי ייכנס לרשימה לכנסת במקרה הטוב הם מתפקדי המפלגה, ובמקרה הפחות טוב, ראש הרשימה. לכן מי שמעוניין בחיזוק הקשר בין הנבחרים לציבור, צריך לדבר על השיטה. ובשיטה הישראלית, הכנסת היא בעיניי נקודת תיקון ארכימדית.
למה זה חשוב?
הכנסת בישראל היא ייצוגו של העם, ואמורה למצוא דרכים לקבל הכרעות באמצעות שיח בין הקבוצות השונות. תפקידיה המרכזיים הם חקיקה, מתן אמון לממשלה ופיקוח עליה. בפועל, עם השנים, היא הפכה לרשות החלשה מבין שלוש הרשויות. כוונתי בעיקר ליכולתה המוגבלת לבחון את עבודת הממשלה באופן עצמאי ולחייב אותה לתת דין וחשבון, ולא לסמכויותיה הפורמליות, שנותרו בעינן. כשהכנסת אינה ממלאת את תפקידה, אין פיקוח משמעותי על הממשלה, והאיזון המעשי בין הרשויות מצטמצם לעימות בין הממשלה לבין בית המשפט, עימות שהולך ומחריף.
לכן חיזוק הכנסת הוא תנאי לאיזון בין הרשויות. הרי אין מעמד יציב שיכול להתקיים על שתי רגליים בלבד. ובעיקר, חיזוק זה נדרש כדי שהכנסת תייצג את הציבור באמת.
מה הבעיה כיום?
חולשת הכנסת אינה נובעת מסיבה אחת. היא תוצאה של שילוב בין מספר חברים קטן יחסית, עומס עבודה חריג, תלות גבוהה של חברי הכנסת במבנה המפלגתי ובמשמעת הקואליציונית, משאבי מחקר מוגבלים, וכלי פיקוח שאינם מלווים בסנקציה או בחובת תגובה. אתייחס לכך בשלושה היבטים: מבנה הכנסת, דרכי הייצוג, ופיקוח הכנסת על הממשלה.
המבנה: מעט מדי חברי כנסת. מספר חברי הכנסת עומד על 120 מאז הקמת המדינה, אף שהאוכלוסייה גדלה מאז יותר מפי עשרה. כיום יש בממוצע כ-84 אלף תושבים לכל חבר כנסת. במדינות מערביות בגודל דומה למספר האזרחים בישראל, התמונה שונה. לדוגמה, בשוודיה ובפורטוגל יש, כמו אצלנו, פרלמנט אחד, אבל הוא מונה 349 ו-230 חברים (בהתאמה). באוסטריה יש 183 חברים בבית התחתון, שנבחר ישירות, ולצידו בית עליון של 61 נציגים של המדינות הפדרליות. בכל אחת ממדינות אלו היחס נמוך משמעותית מבישראל: בערך 30–50 אלף תושבים לנבחר. ההשוואה אינה מושלמת, כי המדינות שונות בשיטת הבחירות ובמבנה השלטון, אבל הפער בולט.
ומתוך 120, בממשלה ה-37, בשיאה, היו חברים 33 שרים ו-5 סגני שרים. שרים וסגני שרים אינם מגישים הצעות חוק פרטיות ואינם משתתפים כחברים מן המניין בעבודת הוועדות. לכן בפועל העבודה של הכנסת מתחלקת רק בין חברי הכנסת שאינם חברי ממשלה. ריבוי ועדות לח"כ בודד, מקשה עליו לפתח מומחיות, להתכונן לישיבות, ולפקח ברצינות על הממשלה.
החוק "הנורבגי" בישראל מאפשר לשר או לסגן שר להתפטר מהכנסת ולפנות את מקומו לבא בתור ברשימה, ולשוב לכנסת עם סיום כהונתו בממשלה. אלא שבפועל, סיום הכהונה יכול להיות זמני: השר סמוטריץ', למשל, התפטר מהממשלה, חזר לכנסת ומונה מחדש לשר כעבור ימים ספורים. כשהשר חוזר, יוצא מהכנסת חבר הכנסת האחרון שנכנס מאותה רשימה. חבר הכנסת אינו "מפוטר" בידי הממשלה, אבל הוא יודע שמושבו תלוי בהחלטותיהם של שרים ובהמשך כהונתם. כך החוק מחזק דווקא את התלות של הכנסת בממשלה ומחליש את עצמאותה.
הייצוג: בעיית הנציג. כאן בעיית הייצוג שתיארתי בפתיחה מקבלת צורה ישראלית מובהקת. למי מחויב חבר הכנסת? לא לבוחרים באזור מסוים, כי אין בחירות אזוריות. בפועל הוא מחויב למי שהציב אותו ברשימה. במפלגות עם פריימריז מדובר במתפקדי המפלגה, כלומר חברי המפלגה הרשומים שבוחרים את הרשימה. במפלגות אחרות מדובר באדם אחד, ראש הרשימה. התוצאה היא נבחרים שמחויבים למתפקדים, לראש המפלגה או לבעלי אינטרסים שמסייעים להם במימון או יכולים לפתוח בפניהם דלתות. האזרח לעומת זאת אינו בעל הכוח, כך שהשיטה גורמת לנבחר הציבור להיות מחויב הרבה פחות לציבור הבוחרים מאשר למי שהוא תלוי בו כדי "להישאר על הגלגל".
הפיקוח: כלים שנשחקים. בתיאוריה הפרלמנט נדרש גם לפקח על הממשלה. אך בפרלמנט הישראלי מרבית האנרגיות מוקדשות לחקיקה – שגם היא חשובה כמובן – ולא לפיקוח ולבדיקה שאכן החקיקה מיושמת, ושאין כשלים שנוצרו בעקבותיה או בעקבות דרכי הפעולה של הממשלה. מי שעוקב אחר עבודת הקונגרס האמריקאי, למשל, יודע עד כמה היכולת לחקור אירועים משמעותיים, כמו השימועים על השפעת הרשתות החברתיות על קטינים או טיפול הממשל באסונות טבע, היא בליבת עבודתו.
אחד מכלי הפיקוח בכנסת הוא השאילתה: שאלה רשמית של חבר כנסת לשר, שעליה השר חייב להשיב במליאה בתוך 21 ימים. בכנסת ה-25 ירד שיעור המענה לשאילתות כאלה ל-64.7%, לעומת 85.4% בכנסת ה-20.[1] כלומר, כשליש מהשאלות שהפנתה הרשות המייצגת את העם לחברי הממשלה נותרו ללא מענה. בשש ועדות קבועות עמד בראש הוועדה חבר כנסת מאותה סיעה של השר שעליו היא מפקחת. ונזכיר שיו"ר כזה תלוי לא פעם באותה הנהגה מפלגתית כדי להישאר ברשימה גם בכנסת הבאה. האופוזיציה עמדה בראש ועדות מעטות ושוליות יחסית. ראשות ועדות הכספים והחוקה, שבהן מתקבלות ההכרעות הכבדות, נשארת כנוהג בידי הקואליציה.
אז מה צריך לעשות?
ראשית, יש להגדיל את מספר חברי הכנסת, באופן משמעותי ומדורג. אני יודעת שזו הצעה שצורמת לאוזן רבים, אבל היא חיונית בעיניי. ההגדלה אינה מטרה בפני עצמה. היא נועדה להפחית את מספר הוועדות המוטל על כל חבר כנסת, לאפשר התמחות ולפנות זמן ומשאבים לפיקוח. אבל יש לזכור כי בלי שינוי בשיטת הבחירות (ראו בהמשך), היא תשפר את יכולת העבודה, אבל לא את הייצוג. ההגדלה צריכה לבוא יחד עם חוק נורבגי מלא, שיחייב כל שר וסגן שר להתפטר מהכנסת, ושבו מי שנכנס במקומו נשאר בכנסת דרך קבע. כך תתחדד ההפרדה בין שתי הרשויות, ובכנסת יהיו חברים שעיסוקם המלא הוא חקיקה ופיקוח.
שנית, יש לחזק את הקשר בין הנבחר לאזרח. יש כמה דרכים אפשריות שאזכיר בקצרה, וניתן לשלב ביניהן: רכיב אזורי בשיטת הבחירות, שייתן לכל אזור נציג שמחויב לו; רשימות פתוחות, שבהן מי שמצביע בפועל למפלגה ביום הבחירות משפיע גם על סדר המועמדים בה; ושילוב רכיבים דיוניים (דליברטיביים), כמו אסיפות אזרחים, בעבודת הכנסת. לכל אחד מהמודלים יש מחיר: רכיב אזורי עשוי לחזק אחריותיות וקשר אישי, אך עלול לפגוע בייצוג היחסי של קבוצות ומפלגות קטנות. לכן השאלה אינה איזה מודל "נכון", אלא איזה שילוב משרת טוב יותר את הייצוג בישראל.
שלישית, להגדיר את תפקיד הפיקוח ולהעניק לו כלים משמעותיים. אעיר כי כלי הפיקוח יהיו אפקטיביים רק אם תתקיים הפרדה אמיתית בין הכנסת לממשלה. בין ההצעות לחיזוק הפיקוח:
- להעביר לאופוזיציה ראשות של ועדות פיקוח מהותיות, ולא רק שוליות, ולקבוע שיו"ר ועדה לא יהיה מסיעת השר המפוקח.
- כיום החלטות של ועדות הכנסת הן בגדר המלצה בלבד. יש לקבוע שבתחומים מסוימים החלטת הכנסת או ועדה מוסמכת תחייב את הממשלה למסור תגובה מנומקת, להציג לוח זמנים לביצוע או לדווח על אי יישום, תוך שמירה על ההבחנה בין פיקוח לבין ניהול שוטף.
- לחזק את הפיקוח התקציבי ואת מרכז המחקר והמידע של הכנסת (הממ"מ), הגוף שמספק לחברי הכנסת נתונים וניתוחים בלתי תלויים. החוק כבר מחייב גופים ציבוריים למסור לו מידע ללא דיחוי, אבל בפועל חלק מהמשרדים מעכבים. צריך לתת לחובה הזו שיניים.
- לקבוע מדדי פיקוח קבועים ושקופים, כמו שיעור המענה לשאילתות לפי שר ומשרד.
- לתת לכנסת תפקיד במינוי בכירים, גם אם כגורם ממליץ. הכוונה אינה להפוך מינויים לפוליטיים, אלא ליצור הליך מובנה של שימוע, הצגת כישורים ובחינת ניגודי עניינים.
לסיכום
נדרש לנו לשים זרקור על חולשתה של הכנסת, ולנסות להחזיר אותה למקומה הטבעי, כזו המייצגת את הגוונים השונים בעם, מקבלת הכרעות לאחר דיון מושכל, ומפעילה פיקוח חיוני ואפקטיבי על הממשלה. חיזוק הכנסת הכרחי, והוא נועד להבטיח שהרשות הישראלית הנותנת ביטוי לייצוג של העם, תפעל ככזו תוך חיזוק הייצוג, שימור דיון ראוי ויצירת פיקוח אפקטיבי על הרשות המבצעת. ונקודה אחת חשובה: פתחתי בכך שחלק ממשבר הדמוקרטיות טמון בעליית הפופוליזם. בתהליך ריפוי הדמוקרטיה הישראלית אסור לנו להתעלם מהמצוקות והביקורת הנכוחה שעליהן צמח הפופוליזם בישראל. המענה לתחושת הניתוק הכנה של חלקים נרחבים בציבור מהיכולת להשפיע על סדר היום עובר לדעתי גם דרך התיקונים המוצעים בכנסת.
[1] שני הנתונים בפסקה זו לקוחים מסקירה של המכון הישראלי לדמוקרטיה על עבודת הממשלה
